Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 21 maart 2018

Recht van de Unie

Nederlands recht

12 Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt:

„1.

Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2.

De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”

13 Op grond van artikel 19, lid 1, aanhef en onder e), van de Werkloosheidswet (hierna: „WW”) heeft geen recht op uitkering de werknemer die buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan wegens vakantie.

14 Artikel 19, leden 9 en 10, WW luidt:

„9.

In afwijking van het eerste lid, onderdeel e, blijft het recht op uitkering bestaan ten aanzien van de werknemer die buiten Nederland verblijf houdt anders dan wegens vakantie, indien hij gedurende dat verblijf meewerkt aan activiteiten die bevorderlijk zijn voor zijn inschakeling in de arbeid als bedoeld in de hoofdstukken VI en XA, mits:

1. die activiteiten niet langer duren dan zes maanden;

2. die activiteiten blijkens een intentieverklaring een reëel uitzicht bieden op een aansluitende dienstbetrekking voor ten minste zes maanden; en

3. die activiteiten plaatsvinden in een lidstaat van de Europese Unie, in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of in Zwitserland.

10.

Voor de toepassing van dit artikel wordt onder intentieverklaring verstaan: een ondertekende verklaring waarin de ondertekenaar aangeeft dat hij het voornemen heeft om een werknemer die meewerkt aan activiteiten die bevorderlijk zijn voor zijn inschakeling in de arbeid als bedoeld in de hoofdstukken VI en XA, na afloop van die activiteiten in dienst te nemen.”

Opmerkingen vooraf

26 De prejudiciële vragen betreffen de uitlegging van verordening nr. 883/2004, inzonderheid artikel 64 ervan, waarin de voorwaarden zijn omschreven waaronder een volledig werkloze die voldoet aan de bij de wetgeving van de bevoegde lidstaat gestelde voorwaarden om recht te hebben op uitkeringen en zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, het recht op een werkloosheidsuitkering behoudt.

27 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het in het hoofdgeding gaat om het behoud van een recht op een werkloosheidsuitkering van een Nederlands staatsburger die zich niet naar een andere lidstaat heeft begeven, maar naar een derde staat, te weten de Zwitserse Bondsstaat, om daar werk te zoeken.

28 Volgens artikel 8 van de Overeenkomst EG-Zwitserland coördineren de overeenkomstsluitende partijen overeenkomstig bijlage II bij die overeenkomst hun stelsels voor sociale zekerheid, onder andere met het oog op de vaststelling van de toepasselijke wetgeving en de betaling van uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen verblijven. In deel A, punt 1, van bijlage II bij de Overeenkomst EG-Zwitserland wordt verordening nr. 883/2004 genoemd als regeling die tussen de partijen van toepassing is. Aangezien de uitdrukking „lidstaat/lidstaten” in de in deel A van deze bijlage genoemde rechtshandelingen volgens artikel 1, lid 2, van deze bijlage „niet alleen de staten [omvat] die vallen onder de desbetreffende rechtshandelingen van de Europese Unie, maar tevens Zwitserland”, zien de bepalingen van deze verordening dus ook op de Zwitserse Bondsstaat.

29 Onder deze omstandigheden valt de situatie van verzoeker in het hoofdgeding, een burger van een lidstaat op wie de Nederlandse wet betreffende werkloosheidsuitkeringen van toepassing is en die zich naar Zwitserland heeft begeven om daar werk te zoeken, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004.

Beantwoording van de eerste vraag

30 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter, zakelijk weergegeven, te vernemen of artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling in de weg staat aan een nationale maatregel, zoals die in het hoofdgeding, waarbij het bevoegde orgaan wordt voorgeschreven in beginsel elk verzoek om verlenging van het tijdvak van export van een werkloosheidsuitkering na drie maanden te weigeren, tenzij weigering van dat verzoek naar het oordeel van dit orgaan tot een onredelijke uitkomst zou leiden.

31 In dat verband moet worden gememoreerd dat verordening nr. 883/2004 volgens de overwegingen 4 en 45 ervan tot doel heeft de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te coördineren om de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vrij verkeer van personen te waarborgen. Bij die verordening zijn de voorschriften van verordening nr. 1408/71 gemoderniseerd en vereenvoudigd zonder dat de doelstelling van die verordening is gewijzigd.

32 Zoals naar voren komt uit artikel 64, lid 1, van verordening nr. 883/2004 behoudt de volledig werkloze die voldoet aan de bij de wetgeving van de bevoegde lidstaat gestelde voorwaarden om recht te hebben op uitkeringen en zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, onder de in deze bepaling opgesomde voorwaarden en beperkingen het recht op een werkloosheidsuitkering.

33 Inzonderheid „wordt” op grond van artikel 64, lid 1, onder c), eerste volzin, van deze verordening het recht op uitkering gehandhaafd gedurende een tijdvak van drie maanden vanaf de datum waarop de werkloze niet langer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsvoorziening van de lidstaat die hij heeft verlaten, zonder dat de totale duur waarover uitkering wordt verleend, de totale duur mag overschrijden waarover hij krachtens de wetgeving van bedoelde lidstaat recht op uitkering heeft. Artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van deze verordening bepaalt niettemin dat deze periode van drie maanden door de bevoegde dienst of het bevoegde orgaan tot maximaal zes maanden „kan” worden verlengd.

34 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C‑554/14, EU:C:2016:835, punt 31 ).

35 Uit de bewoordingen van artikel 64, lid 1, onder c), eerste volzin, van verordening nr. 883/2004 blijkt evenwel ondubbelzinnig dat een volledig werkloze die zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, gedurende een tijdvak van drie maanden een gegarandeerd recht heeft op een werkloosheidsuitkering. In dat verband heeft het Hof over artikel 69 van verordening nr. 1408/71, de voorloper van artikel 64 van verordening nr. 883/2004, al geoordeeld dat die bepaling de werkloze werknemer met het oog op het zoeken van werk in een andere lidstaat de mogelijkheid bood gedurende een bepaalde periode te worden vrijgesteld van de door de verschillende nationale wettelijke regelingen opgelegde verplichting zich ter beschikking te stellen van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde staat, zonder dat hij daardoor zijn recht op werkloosheidsuitkeringen tegenover die staat verliest (arresten van 19 juni 1980, Testa e.a., 41/79, 121/79 en 796/79, EU:C:1980:163, punt 4 , en  21 februari 2002, Rydergård, C‑215/00, EU:C:2002:111, punt 17 ).

36 Artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van verordening nr. 883/2004 vermeldt niettemin dat deze periode van drie maanden door de bevoegde dienst of het bevoegde orgaan tot maximaal zes maanden „kan” worden verlengd.

37 Zoals de Nederlandse, de Deense, de Zweedse en de Noorse regering in hun schriftelijke stukken opmerken, blijkt uit het gebruik van het woord „kan” dat het bevoegde orgaan op grond van de bewoordingen van deze bepaling niet verplicht is het tijdvak waarin de werkloosheidsuitkering van een volledig werkloze die zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, wordt gehandhaafd, tot maximaal zes maanden te verlengen.

38 Zoals alle deelnemers aan de terechtzitting hebben gepreciseerd en de advocaat-generaal in punt 34 van zijn conclusie heeft opgemerkt, komt uit de voorbereidende werkzaamheden die tot de vaststelling van deze bepaling hebben geleid, naar voren dat het aanvankelijke voorstel van de Commissie om een periode van export met een duur van zes maanden verplicht te stellen, niet de instemming van de Raad van de Europese Unie heeft gekregen, waarna de lidstaten het uiteindelijk eens zijn geworden over de formule in het huidige artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van verordening nr. 883/2004.

39 Met betrekking tot de context waarin artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 is opgenomen, moet worden opgemerkt dat werkloosheidsuitkeringen overeenkomstig artikel 64, lid 1, onder d), van die verordening worden verleend door en voor rekening van het bevoegde orgaan volgens de door dat orgaan toegepaste wetgeving.

40 Daarnaast vloeit uit artikel 64, lid 2, van deze verordening voort dat de betrokkene elk recht op een uitkering krachtens de wetgeving van de bevoegde lidstaat verliest indien hij niet bij of vóór het verstrijken van het tijdvak waarover hij krachtens artikel 64, lid 1, onder c), van die verordening recht op uitkering heeft (te weten drie maanden of, eventueel, maximaal zes maanden als dit tijdvak door het bevoegde orgaan is verlengd), naar de bevoegde lidstaat terugkeert, zij het dat dat orgaan de betrokken persoon in uitzonderingsgevallen kan toestaan met behoud van zijn recht op uitkering op een latere datum terug te keren.

41 Zoals de advocaat-generaal in punt 55 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan het bevoegde orgaan krachtens deze bepaling met name het tijdvak van drie maanden waarin de betrokkene recht heeft op een uitkering in „uitzonderingsgevallen” verlengen om te voorkomen dat het verlies van elk recht op een uitkering bij te late terugkeer na verstrijken van dit tijdvak tot onredelijke uitkomsten leidt. Die mogelijkheid bevestigt dat het tijdvak van export van een werkloosheidsuitkering kan worden beperkt tot drie maanden, want het bevoegde orgaan is op grond van artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van verordening nr. 883/2004 niet gehouden dat tijdvak uit te breiden tot maximaal zes maanden.

42 Deze vaststelling wordt gesteund door de omstandigheid dat bij verordening nr. 883/2004 niet de voorwaarden worden vastgesteld waaronder een volledig werkloze die zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, verlenging van dit tijdvak na drie maanden kan verkrijgen.

43 Wat betreft het doel dat door verordening nr. 883/2004 wordt nagestreefd, is in punt 31 van dit arrest in herinnering gebracht dat zij tot doel heeft de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te coördineren om de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vrij verkeer te waarborgen.

44 Bij deze verordening wordt geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid ingevoerd, maar zij laat de afzonderlijke nationale stelsels voortbestaan en beoogt slechts de coördinatie ervan teneinde de doeltreffende uitoefening van het vrije verkeer van personen te waarborgen. Deze verordening laat derhalve verschillende stelsels voortbestaan, die verschillende vorderingen doen ontstaan op onderscheiden organen jegens welke de uitkeringsgerechtigde rechtstreeks aanspraken bezit, hetzij uitsluitend krachtens een nationale wettelijke regeling, hetzij krachtens de nationale regeling, zo nodig aangevuld door het Unierecht (zie in die zin arresten van 19 september 2013, Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 43 , en  14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑308/14, EU:C:2016:436, punt 67 ).

45 Bovendien moet worden opgemerkt dat het Hof onder de vigeur van verordening nr. 1408/71 al heeft geoordeeld dat het recht op behoud van een werkloosheidsuitkering gedurende een tijdvak van drie maanden ertoe bijdraagt dat het vrije verkeer van werknemers wordt gewaarborgd (zie in die zin arrest van 19 juni 1980, Testa e.a., 41/79, 121/79 en 796/79, EU:C:1980:163, punt 14 ). Een dergelijke slotsom dringt zich ook op voor verordening nr. 883/2004, aangezien deze niet alleen waarborgt dat een werkloosheidsuitkering gedurende een tijdvak van drie maanden kan worden geëxporteerd, maar het ook mogelijk maakt dat dit tijdvak tot maximaal zes maanden wordt verlengd.

46 Daaruit volgt dat artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 het recht op export van een werkloosheidsuitkering slechts waarborgt gedurende een tijdvak van drie maanden, maar het mogelijk maakt dit tijdvak uit hoofde van het nationale recht tot maximaal zes maanden te verlengen.

47 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het beginsel van opheffing van de regels inzake de woonplaats zoals opgenomen in artikel 7 van verordening nr. 883/2004, waarnaar de verwijzende rechter verwijst in de tekst van zijn prejudiciële vraag.

48 Uit dat artikel, inzonderheid uit de zinsnede „[t]enzij in [verordening nr. 883/2004] anders bepaald”, blijkt namelijk dat deze verordening bijzondere bepalingen bevat waarbij wordt gederogeerd aan het beginsel van opheffing van de regels inzake de woonplaats. Deze zijn opgenomen in artikel 63 van deze verordening, met het opschrift „Bijzondere bepalingen voor de opheffing van de bepalingen inzake de woonplaats”, waarin is bepaald dat de opheffing van de regels inzake de woonplaats met betrekking tot een volledig werkloze die voldoet aan de bij de wetgeving van de bevoegde lidstaat gestelde voorwaarden om recht te hebben op uitkeringen en zich naar een andere lidstaat begeeft, enkel opgaat in de gevallen genoemd in artikel 64 van die verordening en onder de daarin aangegeven beperkingen.

49 Zoals de Deense, de Zweedse en de Noorse regering ter terechtzitting hebben gesteld, blijkt uit de artikelen 7 en 63 en artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004, in onderlinge samenhang, duidelijk dat de mogelijkheid van export van een werkloosheidsuitkering van een volledig werkloze die zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken uit hoofde van artikel 64, lid 1, onder c), eerste volzin, van die verordening is gewaarborgd gedurende een tijdvak van drie maanden en, eventueel, gedurende een aanvullend tijdvak tot maximaal zes maanden ingeval de betrokkene uit hoofde van de nationale wet van de betrokken lidstaat een verlenging van het tijdvak van drie maanden heeft verkregen.

50 Zoals de advocaat-generaal in wezen in de punten 80 en 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kunnen de dispariteiten tussen de stelsels en de maatregelen van de lidstaten die gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van verordening nr. 883/2004 voorts niet worden gezien als beperkingen op het vrije verkeer van werknemers, aangezien artikel 48 VWEU coördinatie van de wetgeving van de lidstaten in het vooruitzicht stelt en geen harmonisatie, zodat het niet raakt aan de materiële en formele verschillen tussen de stelsels van sociale zekerheid van de onderscheiden lidstaten en dus ook niet aan de verschillen in de rechten van de daarbij aangesloten personen (zie in die zin arresten van 16 juli 2009, von Chamier-Glisczinski, C‑208/07, EU:C:2009:455, punt 84 , en  11 april 2013, Jeltes e.a., C‑443/11, EU:C:2013:224, punt 43 ).

51 Met betrekking tot de criteria aan de hand waarvan het bevoegde orgaan het tijdvak van export van de werkloosheidsuitkering tot maximaal zes maanden kan verlengen, moet worden onderstreept dat de betrokken lidstaat, als hij gebruikmaakt van de in artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van verordening nr. 883/2004 bedoelde bevoegdheid, zoals in casu, nationale maatregelen moet nemen, met inachtneming van het recht van de Unie, waarbij de beoordelingsmarge van het bevoegde orgaan wordt afgebakend, met name door de voorwaarden te bepalen waaronder het tijdvak van export van de werkloosheidsuitkering van een werkloze die zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken na drie maanden tot maximaal zes maanden moet worden verlengd, aangezien de verordening daarvoor geen criteria bevat.

52 In casu blijkt uit de stukken in het dossier dat aan het Hof is overgelegd en uit de nadere toelichting van de Nederlandse regering ter terechtzitting dat het Koninkrijk der Nederlanden er overeenkomstig een aanwijzing van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van januari 2011 aanvankelijk van had afgezien gebruik te maken van de door artikel 64, lid 1, onder c), tweede volzin, van verordening nr. 883/2004 gegeven bevoegdheid. Nadat de rechtbank Amsterdam in een vonnis van 2 oktober 2013 in het hoofdgeding had geoordeeld dat de afwijzing van een verzoek om verlenging van de export van de werkloosheidsuitkering na drie maanden moet worden gemotiveerd, heeft het Uwv echter het uitgangspunt dat een dergelijk verzoek niet kan worden toegewezen weliswaar gehandhaafd, maar besloten dat de bijzondere omstandigheden van het geval, met name concreet en aantoonbaar uitzicht op werk, kunnen rechtvaardigen dat een dergelijk verzoek wordt ingewilligd. Zoals naar voren komt uit de verwijzingsbeslissing heeft het Uwv inzonderheid overwogen dat dergelijke omstandigheden zich voordoen wanneer de belanghebbende in een traject zit met concreet uitzicht op werk waarvoor een langer verblijf in de ontvangende lidstaat noodzakelijk is, of wanneer de betrokkene een intentieverklaring van een werkgever in die lidstaat heeft overgelegd die hem een reëel uitzicht op een dienstbetrekking biedt.

53 Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijft een lidstaat onder die omstandigheden binnen de door het recht van de Unie toegestane grenzen indien hij maatregelen vaststelt op grond waarvan verlenging van de exportperiode van de werkloosheidsuitkering tot maximaal zes maanden slechts kan worden toegekend indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

54 Gelet op een en ander moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling niet in de weg staat aan een nationale maatregel, zoals die in het hoofdgeding, waarbij het bevoegde orgaan wordt voorgeschreven in beginsel elk verzoek om verlenging van de export van een werkloosheidsuitkering na drie maanden te weigeren, tenzij weigering van dat verzoek naar het oordeel van dit orgaan tot een onredelijke uitkomst zou leiden.

Beantwoording van de tweede vraag

55 Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.