Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 7 februari 2024

In zaak T‑146/22,

Ryanair DAC, gevestigd te Swords (Ierland), vertegenwoordigd door E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, D. Pérez de Lamo en S. Rating, advocaten,

verzoekster, tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Georgieva, J. Carpi Badía en M. Farley als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Franse Republiek, vertegenwoordigd door T. Stéhelin, B. Fodda, T. Lechevallier en P. Dodeller als gemachtigden,

door

Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman, C. Schillemans, E. Besselink en J. Langer als gemachtigden, bijgestaan door S. Corrijn, advocaat,

door

Société Air France, gevestigd te Tremblay-en-France (Frankrijk),

en

Air France-KLM, gevestigd te Parijs (Frankrijk),

vertegenwoordigd door J. Derenne en D. Vallindas, advocaten,

en door

Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, gevestigd te Amstelveen (Nederland), vertegenwoordigd door K. Schillemans, P. Huizing en E. de Krom, advocaten,

interveniënten,

HET GERECHT (Achtste kamer),

samengesteld als volgt: A. Kornezov (rapporteur), president, G. De Baere en D. Petrlík, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken,

na de terechtzitting op 7 juli 2023,

het navolgende

Arrest

Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Ryanair DAC, nietigverklaring van besluit C(2021) 5437 final van de Commissie van 16 juli 2021 betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie voor een lening en staatslening ten gunste van KLM (hierna: „bestreden besluit”).

Voorgeschiedenis van het geding en context van de maatregel in kwestie

De Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (hierna: „KLM”) maakt deel uit van de groep Air France-KLM. Aan het hoofd van deze groep staat de holding Air France-KLM (hierna: „holding Air France-KLM”). Volgens het bestreden besluit bestaat die groep voorts onder meer uit de Société Air France (hierna: „Air France), „Air France-KLM International Mobility (Suisse)”, „Blueteam V (France)”, „BigBlank (France)”, „Air France-KLM Finance (France)” en „Transavia Company (France)”. Uit het bestreden besluit blijkt dat de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden respectievelijk 14,3 % en 14 % van het kapitaal van de holding Air France-KLM bezitten. De holding Air France-KLM heeft op haar beurt 100 % van de aandelen in Air France alsook – direct en indirect – 93,84 % van het maatschappelijk kapitaal van KLM in handen. Deze holding bezit bovendien 99,7 % van de economische rechten – dat wil zeggen de rechten op dividenden – en 49 % van de stemrechten van KLM, alsmede 100 % van de aandelen in de overige in punt 2 hierboven genoemde dochterondernemingen. Het bestreden besluit maakt deel uit van een reeks andere staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de luchtvaartsector en met name van de ondernemingen die deel uitmaken van de groep Air France-KLM. Op 4 mei 2020 heeft de Commissie met name haar goedkeuring gehecht aan een individuele steunmaatregel die de Franse Republiek had verleend aan Air France en die de vorm aannam van ten eerste een staatsgarantie ten belope van 90 % van een door een bankenconsortium toegestane lening van 4 miljard EUR en ten tweede een aandeelhouderslening van ten hoogste 3 miljard EUR (hierna: „aandeelhouderslening”) [besluit C(2020) 2983 final van 4 mei 2020 betreffende steunmaatregel SA.57082 (2020/N) – Frankrijk – COVID-19: tijdelijke kaderregeling, [artikel 107, lid 3, onder b), VWEU] – Garantie en aandeelhouderslening ten gunste van Air France]. Dit besluit is tweemaal gewijzigd, een eerste keer op 17 december 2020 [besluit C(2020) 9384 final van de Commissie] en een tweede keer op 26 juli 2021 [besluit C(2021) 5701 final van de Commissie] (hierna: „besluit Air France”). In datzelfde besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de begunstigden van de steunmaatregel waarop dat besluit ziet, Air France en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft waren. De holding Air France-KLM en haar overige dochterondernemingen – waaronder KLM en de vennootschappen waarover zij zeggenschap heeft – werden daarentegen niet als begunstigden van deze maatregel aangemerkt. Op 26 juni 2020 heeft het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie een steunmaatregel ten gunste van KLM aangemeld. Deze steunmaatregel bestond in een staatsgarantie voor een lening die aan KLM zou worden verstrekt door een bankenconsortium, alsmede in een staatslening (hierna: „maatregel in kwestie”). Het totale bedrag van de steun bedroeg 3,4 miljard EUR. De steunmaatregel in kwestie had tot doel KLM tijdelijk de liquide middelen te verschaffen die zij nodig had om het hoofd te bieden aan de negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie. Het Koninkrijk der Nederlanden was van mening dat een faillissement van KLM – gelet op haar belang voor zijn economie en zijn luchtverbindingen – de door die pandemie veroorzaakte ernstige verstoring van zijn economie zou verergeren. Op 13 juli 2020 heeft de Commissie bij besluit C(2020) 4871 final betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie voor een lening en staatslening ten gunste van KLM vastgesteld, waarbij zij heeft geoordeeld dat de maatregel in kwestie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde en verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU. Volgens dit besluit was KLM de enige begunstigde van de steun, met uitsluiting van alle andere ondernemingen van de groep Air France-KLM. Op 5 april 2021 heeft de Commissie besluit C(2021) 2488 final betreffende steunmaatregel SA.59913 – Frankrijk – COVID-19 – Herkapitalisatie van [Air France] en de groep Air France-KLM (hierna: „besluit Air France-KLM en Air France”) vastgesteld, waarin zij tot de slotsom is gekomen dat door de Franse Republiek verleende individuele steun in de vorm van een herkapitalisatie van Air France en de holding Air France-KLM ten belope van 4 miljard EUR verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en de tijdelijke kaderregeling. Deze steun omvat een deelname van de Franse Republiek aan een voorgenomen kapitaalverhoging van ten hoogste 1 miljard EUR, alsmede de omzetting van de aandeelhouderslening van 3 miljard EUR – een bestanddeel van de maatregel waarop het besluit Air France betrekking heeft – in een hybride instrument dat wordt gelijkgesteld met een deelneming in eigen vermogen. Volgens het besluit Air France-KLM en Air France waren de begunstigden van die maatregelen Air France en haar dochterondernemingen, alsmede de holding Air France-KLM en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft, met uitsluiting van KLM en de dochterondernemingen van KLM. Bij arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19) (T‑643/20, EU:T:2021:286 ), heeft het Gerecht besluit C(2020) 4871 final van de Commissie van 13 juli 2020 nietig verklaard omdat het ontoereikend was gemotiveerd wat de bepaling van de begunstigde van de maatregel in kwestie betreft. Bovendien heeft het Gerecht besloten dat de gevolgen van de nietigverklaring van dat besluit zou worden opgeschort totdat de Commissie een nieuw besluit zou hebben vastgesteld op grond van artikel 108 VWEU. Op 16 juli 2021 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld. Daarin heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de maatregel in kwestie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde maar verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, alsmede dat KLM en haar dochterondernemingen de enige begunstigden van de steun waren, met uitsluiting van de overige ondernemingen van de groep Air France-KLM.

Conclusies van partijen

Verzoekster verzoekt het Gerecht:

• het bestreden besluit nietig te verklaren;

• de Commissie te verwijzen in de kosten.

De Commissie verzoekt het Gerecht:

• het beroep te verwerpen;

• verzoekster te verwijzen in de kosten.

Het Koninkrijk der Nederlanden, KLM, Air France en de holding Air France-KLM verzoeken het beroep ongegrond te verklaren en verzoekster te verwijzen in de kosten. De Franse Republiek verzoekt het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover verzoekster de gegrondheid van het bestreden besluit betwist, en het beroep voor het overige te verwerpen.

In rechte

Ontvankelijkheid

Ten eerste betoogt verzoekster dat zij belanghebbende is in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), en dat zij bijgevolg bevoegd is om haar procedurele rechten te verdedigen. Ten tweede stelt zij dat haar mededingingspositie op de markt wezenlijk is aangetast door de maatregel in kwestie, zodat zij procesbevoegd is om ook de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten. De Commissie, het Koninkrijk der Nederlanden, KLM, de holding Air France-KLM en Air France betwisten de ontvankelijkheid van het beroep niet. De Franse Republiek daarentegen betoogt dat verzoekster niet procesbevoegd is om de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten. In casu lijdt het geen twijfel dat verzoekster een concurrent van KLM is en wordt het niet betwist dat zij bijgevolg moet worden aangemerkt als „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589, die bevoegd is om in rechte op te treden teneinde de procedurele rechten te doen eerbiedigen die zij ontleent aan artikel 108, lid 2, VWEU. Wat betreft verzoeksters bevoegdheid om de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten, zij eraan herinnerd dat de ontvankelijkheid van een beroep dat wordt ingesteld door een natuurlijke of rechtspersoon tegen een handeling die niet tot hem gericht is, op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU afhangt van de voorwaarde dat hij procesbevoegd is, wat in twee situaties het geval is. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 59 en 91 , en  13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, punt 39 ). Het bestreden besluit, dat gericht is tot het Koninkrijk der Nederlanden, is geen regelgevingshandeling als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU, aangezien het geen handeling van algemene strekking is (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 56 ). Het staat dus aan het Gerecht om na te gaan of verzoekster door dit besluit rechtstreeks en individueel wordt geraakt in de zin van die bepaling. In dit verband volgt uit vaste rechtspraak dat degenen die geen adressaat van een besluit zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt indien dat besluit hen treft wegens zekere bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen bijgevolg individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17 , blz. 223; 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, EU:C:1986:42, punt 22 , en  22 november 2007, Sniace/Commissie, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punt 53 ). Wanneer een verzoeker de gegrondheid betwist van een besluit tot beoordeling van steun dat is vastgesteld op de grondslag van artikel 108, lid 3, VWEU of na afloop van de formele onderzoeksprocedure, volstaat het dus niet dat hij als „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU kan worden beschouwd opdat het beroep ontvankelijk wordt verklaard. Hij moet dan een bijzondere status in de zin van de in punt 21 hierboven aangehaalde rechtspraak aantonen. Daarvan is met name sprake wanneer de positie van de verzoeker op de betreffende markt wezenlijk wordt aangetast door de steun waarop het besluit in kwestie betrekking heeft (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In zoverre impliceert het vereiste dat de verzoekende partij aantoont dat haar marktpositie wezenlijk is aangetast, niet dat definitief uitspraak wordt gedaan over de concurrentieverhouding tussen haar en de begunstigde ondernemingen, maar is het toereikend dat zij afdoende vermeldt waarom het besluit van de Commissie haar rechtmatige belangen kan schaden doordat haar positie op de betreffende markt wezenlijk wordt aangetast (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit de rechtspraak van het Hof volgt dus dat de wezenlijke aantasting van de concurrentiepositie van de verzoekende partij op de betreffende markt niet blijkt uit een grondige analyse van de verschillende concurrentieverhoudingen op die markt waardoor nauwkeurig kan worden vastgesteld in welke mate haar concurrentiepositie is aangetast, maar in beginsel blijkt uit een prima-facievaststelling dat deze positie wezenlijk wordt aangetast door de toekenning van de maatregel waarop het besluit van de Commissie betrekking heeft (arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 58 ). Daaruit volgt dat aan die voorwaarde kan zijn voldaan indien verzoekster aantoont dat de maatregel in kwestie haar positie op de betreffende markt wezenlijk kan aantasten (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Met betrekking tot de gegevens die in de rechtspraak worden aanvaard als bewijs van een dergelijke wezenlijke aantasting, zij eraan herinnerd dat de omstandigheid dat een handeling enige invloed kan hebben op de mededingingsverhoudingen zoals die op de relevante markt bestaan en dat de betrokken onderneming op enigerlei wijze concurreert met de begunstigde van deze handeling, op zichzelf beschouwd niet volstaat om aan te nemen deze onderneming individueel wordt geraakt door die handeling. Een onderneming kan zich bijgevolg niet louter op haar hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het bewijs van een wezenlijke aantasting van de marktpositie van een concurrent kan niet alleen worden geleverd aan de hand van bepaalde factoren die wijzen op een terugloop van de commerciële of financiële prestaties van de verzoekende partij, zoals een aanzienlijke daling van de omzet, niet te verwaarlozen financiële verliezen of een aanmerkelijke daling van het marktaandeel ten gevolge van de toekenning van de steun in kwestie. De verlening van staatssteun kan de mededingingspositie van een ondernemer ook op andere manieren aantasten, met name doordat zij leidt tot winstderving of tot een minder positieve ontwikkeling dan die welke zich zonder die steun zou hebben voltrokken (arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 61 ). Voorts wordt in de rechtspraak niet vereist dat de verzoekende partij gegevens verstrekt over de omvang of het geografische gebied van de betrokken markten, noch over zijn marktaandeel of dat van de begunstigde van de maatregel in kwestie of van eventuele concurrenten op die markten (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 65 ). In het licht van deze beginselen moet worden onderzocht of verzoekster gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat de maatregel in kwestie haar positie op de betreffende markt wezenlijk kan aantasten. Dienaangaande merkt verzoekster in de eerste plaats op dat zij in 2021 ongeveer 1,3 miljoen passagiers heeft vervoerd en 37 luchtverkeersroutes van en naar drie luchthavens in Nederland exploiteerde. Zij stelt met name dat zij rechtstreeks concurreerde met KLM op dertien van die luchtverkeersroutes, waarop zij ongeveer 185 000 passagiers had vervoerd in 2021. De andere partijen hebben dit niet betwist. Bovendien blijkt uit de gegevens in bijlage A.3.6 bij het verzoekschrift, die evenmin worden betwist, dat het aantal zitplaatsen die verzoekster op die dertien routes aanbood, vaak vergelijkbaar was met of in bepaalde gevallen zelfs hoger lag dan het door KLM aangeboden aantal zitplaatsen. Er bestond dus ook belangrijke onderlinge concurrentie wat het aantal aangeboden zitplaatsen betreft. Volgens verzoeksters – niet-betwiste – bewering werden de 13 luchtverkeersroutes waarop verzoekster rechtstreeks concurreerde met KLM, bovendien door weinig andere luchtvaartmaatschappijen bediend. In de tweede plaats betoogt verzoekster in wezen, zonder te worden tegengesproken, dat zij van plan was om haar commerciële activiteiten op de Nederlandse markt uit te breiden, wat volgens haar blijkt uit het feit dat zij 210 luchtvaartuigen Boeing 737 Max had besteld die in juni 2021 aan haar vloot zijn toegevoegd en die haar naar eigen zeggen in staat stellen om haar expansieplan voort te zetten. In de derde plaats komt uit een door verzoekster overgelegd rapport van de Stichting voor politieke innovatie, met als titel „Before COVID-19, air transportation in Europe: an already fragile sector” (luchtvervoer in Europa vóór de COVID-19-pandemie: een reeds kwetsbare sector), dat dateert van mei 2020 en waarvan de inhoud niet wordt betwist door de andere partijen, naar voren dat „Ryanair […] waarschijnlijk zonder al te veel schade uit de COVID-19-crisis [zou komen] en – met name dankzij het aangaan van schulden en het overnemen van failliete ondernemingen – zelfs over voldoende financiële middelen [zou beschikken] om deel te nemen aan de waarschijnlijke herstructurering van het luchtvervoer in Europa”. Hieruit volgt dat verzoekster zich in een relatief sterke positie bevond in vergelijking met de traditionele luchtvaartmaatschappijen als KLM, die het risico liep insolvent te worden of zelfs de markt te moeten verlaten. Uit het bestreden besluit kan namelijk worden afgeleid dat het risico bestond dat KLM zonder de maatregel in kwestie failliet zou worden verklaard. In het besluit wordt gepreciseerd dat met deze maatregel werd beoogd om KLM de liquide middelen te verstrekken die zij nodig had teneinde het hoofd te bieden aan het liquiditeitstekort door de negatieve gevolgen van gezondheidscrisis in verband met COVID-19, en om aldus het faillissement van die luchtvaartmaatschappij te vermijden. In de vierde plaats voert verzoekster aan dat de mededingingsverhouding tussen haar en de groep Air France-KLM als geheel nóg meer uitgesproken is. Verzoekster is naar eigen zeggen namelijk de eerste luchtvaartmaatschappij op Unieniveau wat betreft het aantal vervoerde passagiers, terwijl de groep Air France-KLM volgens haar slechts op de vierde plaats staat. De andere partijen betwisten dit niet. Uit een rapport van Exane BNP Paribas van 15 juli 2020, met als titel „European Airlines, Blinded by the light” (Europese luchtvaartmaatschappijen: verblind door het licht), dat verzoekster heeft overgelegd en waarvan de inhoud niet wordt betwist door de andere partijen, blijkt bovendien dat de luchtvaartmaatschappijen van de groep Air France-KLM dankzij de staatssteun de luchtvaartmaatschappijen in Europa met het grootste volume liquide middelen waren, alsmede dat zij verzoekster – volgens haar niet-betwiste bewering – hebben verdrongen als Europese luchtvaartmaatschappij die sinds juli 2020 de langste periode van volledige immobilisatie van de vloot kon doorstaan voordat haar kasmiddelen volledig uitgeput zouden zijn. Op basis van de in de punten 30 tot en met 37 hierboven uiteengezette elementen in hun geheel beschouwd kan worden geoordeeld dat verzoekster heeft aangetoond dat de toekenning van de maatregel in kwestie de mededingingspositie van KLM kon versterken ten nadele van verzoekster en op het eerste gezicht kon leiden tot een wezenlijke aantasting van haar mededingingspositie op de markt, met name doordat zij dientengevolge winst zou mislopen of een minder gunstige ontwikkeling zou kennen dan zonder die maatregel het geval zou zijn geweest (zie de in punt 27 hierboven aangehaalde rechtspraak). Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door het bezwaar van de Franse Republiek dat verzoekster op de Nederlandse markt niet de voornaamste concurrent van KLM is. Volgens de rechtspraak is het immers niet vereist dat de verzoekende partij de voornaamste concurrent is van de begunstigde van een steunmaatregel opdat haar mededingingspositie kan worden geacht wezenlijk te zijn aangetast door die maatregel. Evenmin kan worden ingestemd met het bezwaar van de Franse Republiek dat verzoekster niet heeft aangetoond dat het bestreden besluit haar raakte wegens een feitelijke situatie die haar onderscheidt van alle andere concurrenten van de KLM. De voorwaarde dat de mededingingspositie van de verzoekende partij wezenlijk wordt aangetast, is immers een element dat haar eigen is en dat enkel moet worden beoordeeld ten opzichte van haar positie op de markt vóór of zonder de toekenning van de maatregel in kwestie. Het gaat er niet om de situatie van alle concurrenten op de betreffende markt te vergelijken (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2020:862, punt 58 ). Zoals in punt 28 hierboven in herinnering is gebracht, heeft het Hof bovendien gepreciseerd dat de verzoekende partij geen gegevens hoeft te verstrekken over haar marktaandeel of dat van de begunstigde of eventuele concurrenten op die markt. Hieruit volgt dat het bewijs dat de mededingingspositie van de verzoekende partij wezenlijke wordt aangetast, niet vereist dat zij aan de hand van bewijsmateriaal aantoont wat de mededingingspositie van al haar concurrenten is en dat zij zich daarvan onderscheidt. Tevens zij opgemerkt dat de in punt 21 hierboven aangehaalde rechtspraak voorziet in twee afzonderlijke criteria om aan te tonen dat andere personen dan de adressaten van een besluit er individueel door worden geraakt, te weten dat het bestreden besluit hen treft wegens „zekere bijzondere hoedanigheden” of „een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert”. Die rechtspraak vereist dus niet dat de verzoekende partij in elk geval aantoont dat zijn feitelijke situatie zich onderscheidt van die van ieder ander. Het is immers voldoende dat het bestreden besluit haar treft wegens zekere bijzondere hoedanigheden. Dat is in casu het geval. Alle in de punten 30 tot en met 37 hierboven genoemde elementen lijken immers op voldoende plausibele wijze aan te tonen dat verzoeksters positie op de betreffende markten werd gekenmerkt door zekere bijzondere hoedanigheden, te weten het feit dat verzoekster rechtstreeks concurreert met de begunstigde op een groot aantal luchtroutes, waarop zij bovendien een groot aantal zitplaatsen aanbiedt, alsmede dat zij een commerciële expansie op de Nederlandse markt overwoog en dat er zonder de maatregel in kwestie een risico bestond dat KLM insolvent zou worden of op zijn minst aanzienlijk zou verzwakken, terwijl verzoeksters financiële situatie vrij sterk leek te zijn ten opzichte van die van de begunstigde, waardoor zij in een positie verkeerde waarin zij zonder de steun marktaandeel had kunnen winnen ten koste van KLM. Gelet op het voorgaande moet de gevolgtrekking worden gemaakt dat verzoekster rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de maatregel in kwestie haar mededingingspositie op de betreffende markt wezenlijk kon aantasten. Vastgesteld moet worden dat verzoekster ook rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit, aangezien er geen twijfel bestaat over de wil van het Koninkrijk der Nederlanden om steun te betalen aan KLM en deze betaling verzoekster in een nadelige mededingingspositie kan brengen en dus haar recht kan aantasten om niet te worden onderworpen aan concurrentievervalsing ten gevolge van deze steun (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P‑C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Verzoekster is dan ook bevoegd om de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten.

Ten gronde

Verzoekster voert vijf middelen aan ter ondersteuning van haar beroep. Daarin wordt in wezen het volgende aangevoerd: het eerste middel houdt in dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast en een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door de Holding Air France-KLM en Air France uit te sluiten van de kring van begunstigden van de maatregel in kwestie; volgens het tweede middel heeft de Commissie de bepalingen van het VEU en de algemene rechtsbeginselen inzake non-discriminatie, het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging geschonden; met derde middel voert verzoekster aan dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, onjuist is toegepast; het vierde middel is gebaseerd op schending van haar procedurele rechten, en het vijfde middel berust op niet-nakoming van de motiveringsplicht.

Eerste middel: uitsluiting van de holding Air France-KLM en Air France van de kring van begunstigden van de maatregel in kwestie

Verzoekster komt op tegen de bepaling van de begunstigde van de maatregel in kwestie. Zij betoogt dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat alleen KLM en de vennootschappen waarover zij zeggenschap heeft de begunstigden van die maatregel waren, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en Air France. In dit verband voert zij meerdere elementen aan om aan te tonen dat de holding Air France-KLM en Air France potentiële of indirecte begunstigden van de maatregel in kwestie waren. Deze elementen hebben in wezen betrekking op de kapitaalbanden alsook de organieke, functionele en economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM, op het contractuele kader op basis waarvan de maatregel in kwestie is toegekend en op de context waarvan deze maatregel deel uitmaakt. De Commissie bestrijdt verzoeksters argumenten en beklemtoont op basis van de elementen waarop in het bestreden besluit de aandacht is gevestigd, dat Air France en KLM de facto een grote functionele, economische en organieke autonomie genieten, zowel ten opzichte van elkaar als ten opzichte van de holding Air France-KLM. Bovendien gaat de ondernemings- en bestuursstructuur van de groep Air France-KLM elk risico op indirecte overdracht van de steun tussen Air France en KLM tegen. Voorts omvat de maatregel in kwestie contractuele mechanismen die kunnen worden gelijkgesteld met een bestemmingsclausule, waardoor uitsluitend KLM het daadwerkelijke financiële en economische voordeel van die maatregel geniet. De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, KLM, Air France en de holding Air France-KLM sluiten zich aan bij de opmerkingen van de Commissie. In het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de begunstigden van de maatregel in kwestie KLM en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft waren. Hoewel KLM deel uitmaakt van de groep Air France-KLM, zijn volgens de Commissie noch haar moedermaatschappij – te weten de holding Air France-KLM – noch haar zustervennootschappen, daaronder begrepen Air France en de dochterondernemingen waarover deze laatste zeggenschap heeft, begunstigden van die maatregel. Het onderhavige middel gaat dus in wezen over de vraag wie de begunstigde van een steunmaatregel is in de context van een groep van vennootschappen. In zoverre blijkt uit de rechtspraak dat meerdere afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één economische eenheid. Op dit gebied rijst namelijk de vraag of er een economische eenheid tussen verschillende juridisch onderscheiden entiteiten bestaat, met name wanneer de begunstigde van steun moet worden geïdentificeerd [zie in die zin arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punten 11 en 12 , en  19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. In de rechtspraak worden onder meer de volgende factoren in aanmerking genomen om te bepalen of er al dan niet sprake is van een economische eenheid op het gebied van staatssteun: de deelneming van de betrokken onderneming aan een groep van vennootschappen waarover de zeggenschap direct of indirect door een van hen wordt uitgeoefend; de uitoefening van identieke of parallelle economische activiteiten en het ontbreken van economische zelfstandigheid van de betrokken vennootschappen (zie in die zin arresten van 14 oktober 2004, Pollmeier Malchow/Commissie, T‑137/02, EU:T:2004:304, punten 68‑70 ); de vorming van één groep waarover één entiteit zeggenschap heeft, ondanks de oprichting van nieuwe vennootschappen met afzonderlijke rechtspersoonlijkheid (zie in die zin arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 11 ); de mogelijkheid voor een entiteit die zeggenschapsdeelnemingen in een andere vennootschap heeft om functies van zeggenschap, stimulering en financiële ondersteuning ten aanzien van deze vennootschap uit te oefenen die verder gaan dan het louter beleggen van kapitaal door een investeerder, alsmede het bestaan van onderlinge organieke, functionele en economische banden [zie in die zin arresten van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 51 , en  19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:C:2021:286, punt 47 ], en het bestaan van relevante contractuele bedingen (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 57 ). Voorts kunnen naargelang van het geval ook het soort steunmaatregel, de eventueel door de betrokken lidstaat aangegane verbintenissen en de context waarin die maatregel is genomen, relevante factoren zijn om te bepalen of er op het gebied van staatssteun al dan niet sprake is van een economische eenheid. Bovendien heeft de Commissie haar uitlegging van het begrip „onderneming” verduidelijkt in haar mededeling betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (PB 2016, C 262, blz. 1; hierna: „mededeling over het begrip ‚staatssteun’”). Deze mededeling is weliswaar niet bindend voor het Gerecht, maar kan niettemin dienen als een nuttige inspiratiebron [zie arrest van 6 april 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) e.a./Commissie, T‑508/19, EU:T:2022:217, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. De Commissie heeft in punt 11 van de mededeling over het begrip „staatssteun” erkend dat meerdere afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden geacht één economische entiteit te vormen. Daartoe moet volgens dat punt in aanmerking worden genomen of er sprake is van een zeggenschapsdeelneming van één entiteit en van andere functionele, economische of organieke banden. In dit verband is geoordeeld dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om vast te stellen of vennootschappen die deel uitmaken van een groep, voor de toepassing van de staatssteunregels moeten worden beschouwd als een economische eenheid of juist als juridisch en financieel onafhankelijk. Deze beoordelingsbevoegdheid van de Commissie impliceert dat zij ingewikkelde economische feiten en situaties in aanmerking moet nemen en moet beoordelen. De Unierechter kan zijn beoordeling van de feiten – met name op economisch vlak – niet in de plaats stellen van die van de auteur van het besluit, zodat de toetsing door het Gerecht beperkt moet blijven tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie, T‑303/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:312, punten 101 en 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak) De Unierechter moet evenwel niet alleen de materiële juistheid van de aangedragen bewijzen alsook de betrouwbaarheid en samenhang daarvan controleren, maar moet tevens nagaan of deze bewijzen het relevante feitenkader voor de beoordeling van een complexe toestand vormen en of zij de daaruit gemaakte gevolgtrekkingen kunnen schragen (arrest van 20 september 2018, Spanje/Commissie, C‑114/17 P, EU:C:2018:753, punt 104 ). Voorts dient de Commissie de banden tussen vennootschappen van dezelfde groep bijzonder zorgvuldig te onderzoeken wanneer er reden is om te vrezen dat cumulatie van staatssteun binnen een en dezelfde groep gevolgen voor de mededinging zal hebben [zie arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Gelet op de in de rechtspraak geformuleerde criteria en de argumenten van partijen moet achtereenvolgens worden ingegaan op de kapitaalbanden alsook de organieke, functionele en economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM en hun respectieve dochterondernemingen, de overeenkomsten op grond waarvan de maatregel in kwestie is verleend, en het soort steunmaatregel en de context waarin deze is vastgesteld.

Kapitaal- en organieke banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM

Om te beginnen merkt de Commissie op dat verzoekster in het verzoekschrift betoogt dat het feit dat een moedermaatschappij de iure in de mogelijkheid verkeerde om zeggenschap te hebben over een dochteronderneming, „op zichzelf beschouwd” volstond om vast te stellen dat de moedermaatschappij moest worden opgenomen als begunstigde van een steunmaatregel. In haar repliek stelt verzoekster volgens de Commissie echter dat deze instelling bij haar beoordeling geen rekening heeft gehouden met de zeggenschap van de holding Air France-KLM over haar dochterondernemingen. De Commissie stelt dat dit argument van verzoekster geen nadere uitwerking vormt van een argument dat is aangevoerd in het verzoekschrift, zodat het niet-ontvankelijk is omdat het voor de eerste keer in de repliek is aangevoerd. Het betoog van de Commissie over de niet-ontvankelijkheid van het argument dat verzoekster in de repliek heeft geformuleerd, te weten dat de Commissie bij haar beoordeling geen rekening heeft gehouden met de zeggenschap van de holding Air France-KLM over haar dochterondernemingen, moet van de hand worden gewezen omdat het berust op een gedeeltelijke lezing van het verzoekschrift. In het verzoekschrift stelt verzoekster namelijk ten eerste dat de Commissie het belang van het feit dat de holding Air France-KLM statutair de mogelijkheid had om zeggenschap uit te oefenen over haar dochteronderneming KLM, er impulsen aan te geven en er financiële steun aan te verlenen, onjuist heeft beoordeeld, en uit zij ten tweede kritiek op de wijze waarop de Commissie meerdere andere factoren in verband met de organieke, functionele, economische en contractuele banden tussen de verschillende entiteiten binnen de groep Air France-KLM heeft beoordeeld. De in het verzoekschrift uiteengezette argumenten zijn niet beperkt tot het inroepen van de eenvoudige mogelijkheid waarover de holding Air France-KLM de iure beschikt om zeggenschap te hebben over KLM. Het argument dat is opgenomen in bovengenoemde repliek, vormt dan ook een aanvulling op die argumenten, zodat het wel degelijk ontvankelijk is. Na deze precisering dient ten aanzien van de kapitaalbanden tussen de verschillende entiteiten binnen de groep Air France-KLM in de eerste plaats te worden opgemerkt dat Air France – zoals in herinnering is gebracht in punt 3 hierboven – voor 100 % in handen is van de holding Air France-KLM en dat deze laatste 93,84 % van het maatschappelijk kapitaal, 99,7 % van de economische rechten en 49 % van de stemrechten van KLM bezit. Ook al vormt dit feit een eerste relevante factor voor het onderzoek naar het bestaan van een economische eenheid tussen deze entiteiten, de rechtspraak over staatssteun vereist dat tevens wordt nagegaan of de moedermaatschappij daadwerkelijk zeggenschap uitoefent – door zich direct of indirect te bemoeien met het bestuur van haar dochterondernemingen – en aldus deelneemt aan de economische activiteiten van de onderneming waarover zij zeggenschap heeft (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zonder een dergelijke analyse zou de splitsing van een onderneming in twee afzonderlijke entiteiten, waarvan de eerste rechtstreeks de betreffende economische activiteiten zou voortzetten en de tweede zeggenschap over de eerste zou uitoefenen door zich in het bestuur ervan te mengen, immers op zichzelf al volstaan om de regels van de Unie inzake staatssteun elk nuttig effect te ontnemen. Daardoor zou de tweede entiteit door de staat toegekende of met staatsmiddelen bekostigde subsidies kunnen ontvangen of andere voordelen kunnen genieten en deze subsidies of voordelen geheel of gedeeltelijk ook in het belang van de door de twee entiteiten gevormde economische eenheid ten gunste van de eerste entiteit kunnen aanwenden (zie arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu blijkt uit punt 33 van het bestreden besluit dat de holding Air France-KLM zeggenschap over KLM heeft dankzij haar vetorechten met betrekking tot de ondernemingsplannen en de begrotingen van KLM alsook de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van haar bestuurders, daaronder begrepen de benoeming en het ontslag van de leden van de raad van bestuur van KLM. Zo moet die holding de besluiten over met name de strategische opties, de begroting en het investeringsplan van de „groep Air France-KLM, met inbegrip van KLM” goedkeuren voordat zij worden vastgesteld of uitgevoerd. Uit de punten 40 en 51 van het bestreden besluit blijkt tevens dat de holding Air France-KLM over een goedkeuringsrecht beschikt met betrekking tot financieringstransacties van haar dochterondernemingen voor bedragen van meer dan 150 miljoen EUR. Dit recht is in casu relevant gebleken aangezien de door het Koninkrijk der Nederlanden verstrekte financiering – zoals de Commissie in het bestreden besluit erkent – de drempel van 150 miljoen EUR overschreed, zodat de holding Air France-KLM daaraan voorafgaandelijk haar goedkeuring heeft moeten hechten. Wat in de tweede plaats de organieke banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM betreft, verwijst verzoekster met name naar het universele registratiedocument uit 2019 van die holding, dat bij de Autorité des marchés financiers (AMF) (Autoriteit voor effecten en markten, Frankrijk; hierna: „AMF”) is neergelegd overeenkomstig verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2017 betreffende het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten en tot intrekking van richtlijn 2003/71/EG (PB 2017, L 168, blz. 12) (hierna: „universeel registratiedocument 2019”), waarvan zij een uittreksel aan het Gerecht heeft overgelegd en dat ter terechtzitting is besproken. Volgens de artikelen 9 en 21 van verordening 2017/1129 is het universele registratiedocument een voor het publiek toegankelijk document dat de organisatie, de activiteiten, de financiële positie, de winsten, de vooruitzichten en de governance- en aandeelhoudersstructuur van de betrokken uitgevende instelling beschrijft. Uit het universele registratiedocument 2019 blijkt dat er op het niveau van de groep Air France-KLM meerdere gemengde organen zijn, die bestaan uit vertegenwoordigers op hoog niveau van de holding Air France-KLM, Air France en KLM en die belast zijn met het toezicht op en de coördinatie van bepaalde belangrijke besluiten die binnen die groep moeten worden genomen. Binnen de groep Air France-KLM zijn bijvoorbeeld alle investeringen van meer dan vijf miljoen EUR alsook de transacties die betrekking hebben op de vloot alsook op de verwerving van deelnemingen en verkooptransacties, onderworpen aan de goedkeuring van een „Comité exécutif Groupe” (uitvoerend comité van de groep), dat met name bestaat uit de directeuren-generaal van de holding Air France-KLM, Air France en KLM, zoals die holding overigens ter terechtzitting heeft bevestigd. Voorts wordt volgens dit universele registratiedocument 2019 het investeringsbeheer weliswaar verzorgd op het niveau van elke vennootschap van de groep Air France-KLM, maar wordt het besluitvormingsproces gecoördineerd door een „Group Investment Committee (GIC)” (groepinvesteringscomité), dat bestaat uit de adjunct-directeur-generaal „Économie et Finances” (Economie en Financiën) van de holding Air France-KLM, de adjunct-directeur-generaal „Économie et Finances” van Air France en de „Chief Financial Officer” (financieel directeur) van KLM. Evenzo blijkt uit het universele registratiedocument 2019 dat het beheer van de marktrisico’s binnen de groep Air France-KLM wordt geleid door een „Risk Management Committee” (risicomanagementcomité), dat eveneens bestaat uit hoge bestuurders van de holding Air France-KLM, Air France en KLM en dat de financiële risico’s van die groep bepaalt en monitort alsook beslist welke buffers moeten worden aangelegd. Uit dat document blijkt tevens dat de besluiten die deze gemengde organen op het niveau van de groep Air France-KLM nemen, vervolgens door elke entiteit van de groep ten uitvoer worden gelegd. Hieruit volgt dat de kapitaal- en organieke banden binnen de groep Air France-KLM lijken aan te tonen dat de holding Air France-KLM daadwerkelijk zeggenschap heeft, door zich direct of indirect te bemoeien met het beheer van Air France en KLM, en aldus deelneemt aan de door hen uitgeoefende economische activiteit. Daaruit volgt ook dat er op het niveau van die groep, althans voor bepaalde belangrijke besluiten, een gecentraliseerde besluitvormingsprocedure en enige coördinatie bestaan, waarvoor wordt gezorgd door gemengde organen die bestaan uit hoge vertegenwoordigers van de groep Air France-KLM, Air France en KLM. De kapitaal- en organieke banden binnen de groep Air France-KLM zijn dus – zoals verzoekster betoogt – een eerste gegeven dat erop wijst dat de afzonderlijke rechtspersonen binnen die groep één economische eenheid vormen voor de toepassing van de staatssteunregels.

Functionele banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM

In de eerste plaats heeft de Commissie in punt 36 van het bestreden besluit opgemerkt dat de holding Air France-KLM eigen personeel in dienst had en „[kon] rekenen” op werknemers die Air France en KLM bij haar detacheerden. Daarnaast heeft zij er in de punten 33 en 112 van dat besluit op gewezen dat deze holding – zoals in punt 68 hierboven in herinnering is gebracht – vetorechten had ten aanzien van de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van KLM en Air France. Hieruit volgt dat er een zekere integratie bestaat tussen de werknemers van die holding en die van haar dochterondernemingen, alsmede dat diezelfde holding betrokken is bij de belangrijkste besluiten over de bestuurders van haar dochterondernemingen. In de tweede plaats heeft de Commissie in punt 37 van het bestreden besluit uiteengezet dat de holding Air France-KLM niet „rechtstreeks” actief was op de luchtvervoermarkten waarop Air France en KLM actief waren, en heeft zij vastgesteld dat de rol van die holding erin bestond haar dochterondernemingen te ondersteunen „op het gebied van informatica, personeel, marketing, digitale technologie, communicatie en innovatie”. In punt 42 van het bestreden besluit heeft de Commissie evenwel geconstateerd dat Air France en KLM – onder leiding van de holding Air France-KLM – hun activiteiten op het gebied van „verkoop en prijs- en inkomstenbeheer coördineerden op basis van de strategie die op het niveau van de holding [Air France-KLM] werd bepaald”, met de hulp van de werknemers van Air France en KLM die daartoe bij de holding waren gedetacheerd. Hetzelfde blijkt uit punt 112 van dat besluit. Hieruit volgt dat de holding Air France-KLM weliswaar zelf geen luchtvervoerdiensten verricht, maar in het kader van deze diensten niettemin een strategische rol speelt, met name bij de verkoop en bij het beheer van prijzen en inkomsten, en dat zij bovendien betrokken is bij de besluitvorming over de vlootoperaties (zie punt 72 hierboven), wat bevestigt dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM enigszins geïntegreerd zijn. Dat er binnen de groep Air France-KLM enige functionele coördinatie bestaat, wordt tevens geïllustreerd door het voorbeeld van „Transavia”, dat verzoekster aanhaalt. Zoals blijkt uit de antwoorden van de Commissie op de vragen die zijn gesteld in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang, bestaan er binnen die groep meerdere vennootschappen met de naam „Transavia”, waarvan er een aantal actief zijn op de markt voor passagiersluchtvervoer. Het gaat om Transavia France SAS en Transavia Airlines CV, die in het bestreden besluit „Transavia France” respectievelijk „Transavia Netherlands” worden genoemd. „Transavia France” en „Transavia Netherlands” zijn dochterondernemingen van Air France en KLM. De Commissie heeft dienaangaande opgemerkt dat deze twee vennootschappen weliswaar beschikken over hun eigen “licenties, certificaten, vervoersrechten, uurroosters, activa, personeel en directie”, maar zich op de markt presenteren onder hetzelfde merk Transavia en dezelfde website delen. Bovendien wordt „Transavia” – zoals verzoekster betoogt – in het universele registratiedocument 2019 en het universele registratiedocument 2020 van de holding Air France-KLM, dat bij de AMF is neergelegd overeenkomstig verordening 2017/1129 (hierna: „universeel registratiedocument 2020”), vaak als een enkele onderneming vermeld wanneer in deze documenten wordt verwezen naar het „low cost”-segment van de commerciële activiteiten van die groep. Dit voorbeeld wijst erop dat er enige functionele en commerciële samenwerking tussen twee dochterondernemingen van Air France en KLM bestaat. In de derde plaats blijkt uit de punten 38 tot en met 40 en 112 van het bestreden besluit dat de holding Air France-KLM ook een financiële rol speelt ten behoeve van Air France en KLM. Om te beginnen verstrekt zij met name budgettaire instructies aan haar dochterondernemingen. Daarbij komt dat zij volgens de bewoordingen van het bestreden besluit „van tijd tot tijd” kapitaal kan aantrekken op de financiële markten (schuld of eigen vermogen) voor haar dochterondernemingen naargelang van hun individuele behoeften. In navolging van verzoekster moet daaraan worden toegevoegd dat de holding Air France-KLM – zoals blijkt uit de punten 70 tot en met 75 hierboven – betrokken is bij de coördinatie en de goedkeuring van de belangrijke investeringen van haar dochterondernemingen, bij de verwerving van deelnemingen en bij verkooptransacties alsook bij het beheer van de financiële risico’s en de aan te leggen buffers, die voortdurend en permanent worden gemonitord op het niveau van de groep Air France-KLM. De financiële rol van de holding Air France-KLM wordt in casu geïllustreerd door het in punt 40 van het bestreden besluit vermelde feit dat zij een goedkeuringsrecht heeft met betrekking tot financieringstransacties van haar dochterondernemingen ten belope van meer dan 150 miljoen EUR, zodat zij haar goedkeuring moest hechten aan de maatregel in kwestie. In het bestreden besluit en ter terechtzitting heeft de Commissie de financiële rol van de holding Air France-KLM voor haar dochterondernemingen weliswaar erkend, maar het belang daarvan gerelativeerd door die rol „beperkt” te noemen (punt 38 van het bestreden besluit). Uit de punten 68 tot en met 85 hierboven blijkt nochtans dat de belangrijke of strategische besluiten over financieringen, investeringen en de vloot worden gecoördineerd of zelfs goedgekeurd door de holding Air France-KLM. Deze gevolgtrekking wordt bevestigd door de gegevens in de universele registratiedocumenten van 2019 en 2020, waaruit blijkt dat de holding Air France-KLM een reeks obligaties heeft uitgegeven voor aanzienlijke bedragen, dat „de financiële strategie wordt bepaald door de groep [Air France-KLM] in overleg met [Air France] en [KLM]”, dat die holding de „voornaamste” emittent was van de obligaties en dat de groep overwoog om „systematisch een beroep te doen op financiering op de markten [via] Air France-KLM”. Desondanks heeft de Commissie in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat Air France en KLM „functioneel autonoom” waren, waarbij zij zich baseerde op de volgende elementen (punt 41 van het bestreden besluit). Ten eerste beschikken Air France en KLM volgens de Commissie over „afzonderlijke managementteams” beschikken (punt 41, eerste streepje, van het bestreden besluit). Deze stelling moet echter sterk worden genuanceerd in het licht van hetgeen is opgemerkt in de punten 68 tot en met 75 hierboven, waaruit blijkt dat de holding Air France-KLM een vetorecht heeft wat de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van haar dochterondernemingen betreft, dat gemengde organen binnen de groep Air France-KLM belast zijn met het toezicht op en de coördinatie van bepaalde belangrijke besluiten die haar dochterondernemingen aangaan, en dat die holding een beroep doet op werknemers van Air France en KLM die bij haar zijn gedetacheerd. Ten tweede stelt de Commissie dat KLM „onafhankelijk is en volledig verantwoordelijk” is voor „de meeste” van de belangrijkste aspecten van haar commerciële activiteiten, waaronder de personele middelen, de vloot, de ontwikkeling van het netwerk, de klantenervaring, het passagiers- en vrachtbeheer, het onderhoud, de vluchtoperaties, de tijdens de vlucht verrichte diensten (in-flight services) en de marketing (punt 41, eerste streepje, van het bestreden besluit). Deze stelling houdt echter geen rekening met de rol die de holding Air France-KLM speelt bij zowel de vlootoperaties (zie de punten 68 en 72 hierboven) als het verrichten van luchtvervoerdiensten, met name bij de verkoop en bij het prijs- en inkomstenbeheer, waarvan de strategie wordt bepaald op het niveau van die holding (zie de punten 80‑82 hierboven). Ten derde beschikt KLM volgens de Commissie over een „onafhankelijke financiële organisatie”, met name voor de financiering en voor de controle van de interne en externe verslagen, de liquiditeiten, audits en fiscaliteit (punt 41, tweede streepje, van het bestreden besluit). In punt 40 van het bestreden besluit heeft de Commissie bovendien opgemerkt dat Air France en KLM de „dagelijkse” financiële activiteiten onafhankelijk verrichten. Deze beweringen stuiten echter af op het feit dat elke financiering boven de drempel van 150 miljoen EUR of elke investering boven vijf miljoen EUR moet worden goedgekeurd door de holding Air France-KLM. Dat de „dagelijkse” financiële activiteiten worden beheerd door Air France en KLM, is bovendien niet in tegenspraak met het voorgaande. Ten vierde beheert KLM haar liquiditeitsbehoeften volgens de Commissie „onafhankelijk, zonder tussenkomst van Air France”. De holding Air France-KLM heeft geen zeggenschap over de middelen van KLM. Bepaalde besluiten worden bijvoorbeeld genomen op het niveau van de raad van bestuur van KLM en niet op het niveau van die holding. Er bestaat evenmin een „mechanisme voor het delen van winst en verlies of een cashpooling-overeenkomst tussen Air France en KLM” (punt 40, tweede streepje, en punt 41, derde streepje, van het bestreden besluit). Om te beginnen moet ook de stelling dat Air France en KLM hun liquide middelen onafhankelijk beheren, worden genuanceerd, aangezien de holding Air France-KLM kapitaal op de markten aantrekt ten behoeve van haar dochterondernemingen (zie punt 83 hierboven), financieringstransacties boven 150 miljoen EUR goedkeurt en budgettaire instructies verstrekt aan haar dochterondernemingen. Evenzo moet de stelling dat bepaalde besluiten worden genomen op het niveau van de raad van bestuur van KLM en niet op het niveau van de holding Air France-KLM”, worden gerelativeerd in het licht van de omstandigheden die zijn vermeld in punt 72 hierboven, waaruit blijkt dat de holding betrokken is bij de belangrijke en strategische besluiten over financieringen, investeringen en vlootoperaties. Voorts heeft de Commissie weliswaar gesteld dat er geen mechanisme voor het delen van winst en verlies en evenmin een cashpoolingovereenkomst tussen Air France en KLM bestond, maar heeft zij in punt 47 van het bestreden besluit niettemin opgemerkt dat er tussen Air France en KLM en hun dochterondernemingen „kostendelingsovereenkomsten” bestonden. Uit hetzelfde punt blijkt dat er sprake is van „gezamenlijke activiteiten van Air France en KLM of hun dochterondernemingen”. Deze elementen bevestigen dat er sprake is van enige functionele integratie en samenwerking tussen laatstgenoemden binnen de groep Air France-KLM. De gevolgtrekking van de Commissie dat Air France en KLM functioneel autonoom zijn, wordt dus aan het wankelen gebracht door hetgeen in de punten 78 tot en met 95 hierboven is overwogen. Derhalve vormen de functionele banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM een tweede element dat erop wijst dat deze entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels één economische eenheid vormen.

Economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM

In de punten 43 tot en met 46 en 113 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de holding Air France-KLM, KLM en Air France de facto economisch autonoom waren, en wel om de volgende redenen. Om te beginnen heeft de holding Air France-KLM volgens de Commissie geen activiteiten die externe inkomsten genereren, zodat zij Air France en KLM niet zelfstandig kan ondersteunen. De inkomsten van deze holding worden uitsluitend intern bij haar dochterondernemingen gegenereerd in de vorm van een beheersvergoeding die de beheerskosten van die holding, merkroyalty’s en bepaalde mechanismen voor kostenherverdeling dekt (punten 43 en 44 van het bestreden besluit). Vervolgens verricht de holding Air France-KLM weliswaar bepaalde financiële diensten voor KLM, maar impliceren deze diensten niet dat financiële steun aan KLM en Air France wordt verleend (punt 45 van dat besluit). Ten slotte vinden de commerciële betrekkingen tussen Air France en KLM plaats onder normale marktvoorwaarden en wordt over die betrekkingen onderhandeld door autonome directieteams. De kostendelingsovereenkomsten tussen deze twee vennootschappen voorzien in een verdeelsleutel die gebaseerd is op de „marktnormen” (punten 46 en 47 van dat besluit). Ten eerste wijst in dit verband – zoals verzoekster aanvoert – het feit dat de holding Air France-KLM haar inkomsten uitsluitend bij haar dochterondernemingen genereert, op enige economische onderlinge afhankelijkheid tussen die holding en haar dochterondernemingen. Dit wordt onder meer bevestigd door het feit dat Air France en KLM streven naar synergie door hun respectieve activiteiten te coördineren onder leiding van de holding Air France-KLM, met name op het gebied van verkoop en van prijs- en inkomstenbeheer (zie punt 80 hierboven), en dat de holding structureel betrokken is bij de financiering van haar dochterondernemingen (zie de punten 83‑87 hierboven). Ten tweede bevestigt het feit dat de holding Air France-KLM op de financiële markten uitsluitend als „tussenpersoon” tussen haar dochterondernemingen en de investeerders optreedt – gesteld al dat dit daadwerkelijk het geval is – dat deze holding in het belang van haar dochterondernemingen optreedt door op die financiële markten te hunnen behoeve middelen op te halen. Hieruit blijkt dat die holding op de financiële markten over de financieringsvoorwaarden onderhandelt op basis van de financiële positie van de groep Air France-KLM in zijn geheel. Het is dan ook dankzij de holding Air France-KLM dat er binnen de groep synergie wordt gecreëerd. Dit komt naar voren uit het door verzoekster vermelde feit dat de holding Air France-KLM in juli 2021 publiekelijk een gezamenlijke bestelling had aangekondigd van een groot aantal vliegtuigen om te voorzien in de behoeften van KLM, „Transavia Netherlands” en „Transavia France”. De Commissie, die hierover is bevraagd in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang en ter terechtzitting, heeft bevestigd dat deze gezamenlijke bestelling daadwerkelijk werd geplaatst, en heeft uiteengezet dat die holding over de voorwaarden ervan had onderhandeld om een beter akkoord te kunnen bereiken. De overeenkomsten werden dus weliswaar apart ondertekend en betaald door KLM, „Transavia Netherlands” en „Transavia France”, maar zij konden dankzij de holding Air France-KLM profiteren van een beter akkoord. Ten derde bevestigt het door de Commissie erkende feit dat er kostendelingsovereenkomsten tussen Air France en KLM alsook gemeenschappelijke activiteiten tussen die twee en hun dochterondernemingen bestaan, dat er sprake is van enige economische integratie en samenwerking tussen hen, zoals in punt 95 hierboven is opgemerkt. Ten vierde stelt de Commissie in de punten 44 en 46 van het bestreden besluit dat de financiële en commerciële betrekkingen tussen de holding Air France-KLM en haar dochterondernemingen Air France en KLM, alsook tussen deze dochterondernemingen onderling, onderworpen zijn aan „normale marktvoorwaarden”. Wat in het bijzonder de betrekkingen tussen Air France en KLM betreft, wijst de Commissie erop dat deze in Frankrijk respectievelijk Nederland belastbaar blijven, dat in de Franse en de Nederlandse belastingwetgeving is bepaald dat alle transacties binnen een groep van vennootschappen moeten worden verricht alsof zij tussen onafhankelijke partijen worden aangegaan, en dat bijgevolg via deze weg geen enkel voordeel kan overgaan van de ene op de andere vennootschap (punt 46, eerste streepje, van het bestreden besluit). Deze elementen lijken weliswaar relevant voor de belastingheffing bij deze vennootschappen op het niveau van de lidstaten, maar volstaan daarom nog niet om aan te tonen dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM binnen de groep Air France-KLM economisch autonoom zijn, gelet op de in de punten 100 tot en met 103 hierboven vermelde elementen. Bovendien zij eraan herinnerd dat de toekenning van de maatregel in kwestie onder meer werd gerechtvaardigd door de behoefte om KLM te ondersteunen in een periode van ernstige liquiditeitstekorten en risico op faillissement (punten 12 en 13 van het bestreden besluit). Het voordeel van deze maatregel komt dan ook juist tot uiting in de terbeschikkingstelling van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die onder marktvoorwaarden niet beschikbaar zouden zijn geweest. Een dergelijke maatregel zou bijgevolg de financiële positie van de groep Air France-KLM in zijn geheel versterken, aangezien daarmee het risico wordt tegengegaan dat een van haar belangrijkste dochterondernemingen – te weten KLM – failliet gaat, zodat de schuldeisers van de vennootschappen van die groep worden gerustgesteld, waarbij bovendien moet worden gepreciseerd dat de staatslening, die deel uitmaakte van de maatregel in kwestie, ondergeschikt was aan ongedekte en niet-ondergeschikte bank- of obligatieleningen (punt 81 van het bestreden besluit). Daarnaast zou de holding Air France-KLM, gelet op haar financiële rol binnen die groep, in voorkomend geval op de markten financiering kunnen verkrijgen in het belang en ten behoeve van haar dochterondernemingen, waartoe zij zonder de steun geen toegang of slechts toegang tegen minder gunstige voorwaarden zou hebben gehad. Bovendien zou KLM zonder de maatregel in kwestie haar activiteiten waarschijnlijk niet hebben kunnen voortzetten en zou zij bijgevolg ook de voortzetting van de gezamenlijke activiteiten met Air France in gevaar hebben gebracht (zie de punten 80‑82, 95, 102 en 103 hierboven). Door KLM in staat te stellen haar activiteiten voort te zetten, maakt die maatregel het dus impliciet maar noodzakelijkerwijs ook mogelijk dat Air France en KLM hun gezamenlijke activiteiten voortzetten. Derhalve vormen de economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM een derde element dat erop wijst dat deze entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels één economische eenheid vormen.

Overeenkomsten op grond waarvan de maatregel in kwestie is verleend

In de punten 53 en 114 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich in wezen op het standpunt gesteld dat de contractuele mechanismen op basis waarvan de maatregel in kwestie was verleend, waarborgden dat KLM en haar dochterondernemingen de enige begunstigden van deze maatregel waren. Onder verwijzing naar de bewoordingen van bepaalde bedingen van de aan de orde zijnde overeenkomsten betoogt verzoekster in wezen dat deze overeenkomsten niet kunnen waarborgen dat KLM de enige begunstigde van de maatregel in kwestie is. De Commissie brengt hiertegen in dat de betreffende contractuele mechanismen neerkomen op een bestemmingsclausule, waardoor uitsluitend KLM het daadwerkelijke financiële en economische voordeel van de maatregel in kwestie geniet. Vastgesteld moet worden dat de maatregel in kwestie moest worden toegekend op basis van met name de volgende overeenkomsten, die worden beschreven in punt 18 van het bestreden besluit: ten eerste een kaderovereenkomst die is gesloten tussen de Nederlandse Staat, KLM en de holding Air France-KLM (hierna: „kaderovereenkomst”); ten tweede een overeenkomst over een doorlopende kredietlijn die is gesloten tussen KLM en een bankenconsortium (hierna: „overeenkomst over de banklening”), en ten derde een overeenkomst over een staatslening die is gesloten tussen de Nederlandse Staat en KLM (hierna: „overeenkomst over de staatslening”). In navolging van verzoekster moet worden geconstateerd dat de holding Air France-KLM de contractpartij is bij de kaderovereenkomst waarin de algemene voorwaarden voor de toekenning van de maatregel in kwestie zijn vastgesteld. Als zodanig heeft die holding in de context van de uitvoering van de maatregel in kwestie contractuele rechten verkregen en verplichtingen op zich genomen jegens haar wederpartijen. Ten eerste blijkt uit punt 51 van het bestreden besluit namelijk dat de kaderovereenkomst het juridische instrument is waarbij de holding Air France-KLM haar goedkeuring heeft gehecht aan de financiering waarin de maatregel in kwestie voorzag, gelet op het feit dat zij alle financieringstransacties van meer dan 150 miljoen EUR moet goedkeuren. Ten tweede blijkt uit de punten 85 tot en met 90 van het bestreden besluit dat de Nederlandse autoriteiten „extra voorwaarden” zouden opleggen voor de toekenning van de maatregel in kwestie. Uit de antwoorden die de Commissie heeft gegeven naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang en ter terechtzitting volgt echter dat deze „extra voorwaarden” opgenomen waren in de kaderovereenkomst, zodat de holding Air France-KLM zich er specifiek toe heeft verbonden om ze uit te voeren als voorwaarden voor de toekenning van de maatregel in kwestie. Zo blijkt uit de antwoorden van de Commissie naar aanleiding van de maatregel tot organisatie van de procesgang dat de holding Air France-KLM moest instemmen met een herstructureringsplan van KLM, dat volgens punt 89 van het bestreden besluit uiterlijk 1 oktober 2020 uitgewerkt moest zijn en tot 2025 moest worden toegepast om de rendementsmarge van KLM te verbeteren. Bovendien had de holding Air France-KLM ermee ingestemd om in de kaderovereenkomst bepaalde bedingen te wijzigen die waren opgenomen in de overeenkomsten die bij de goedkeuring van de concentratie van Air France en KLM in 2004 waren gesloten tussen de Nederlandse Staat, die holding en KLM. Deze wijzigingen zouden tot gevolg hebben dat de opzeggingstermijn voor de beëindiging van de verbintenissen die de partijen bij die overeenkomsten waren aangegaan met betrekking tot – in het bijzonder – de vestigingsplaats van KLM, haar thuisbasis in Nederland en het behoud van haar bestaande exploitatievergunningen, werd opgetrokken tot vijf jaar. De holding Air France-KLM heeft eveneens ingestemd met de uitvoering van andere in de kaderovereenkomst neergelegde voorwaarden inzake onder meer het arbeidsrecht, de kwaliteit van het netwerk en de duurzaamheid. Derhalve zijn meerdere voorwaarden voor de toekenning van de maatregel in kwestie expliciet onderworpen aan goedkeuring door de holding Air France-KLM, of zijn deze het voorwerp van een verbintenis van deze holding. Dat bewijst dat die holding krachtens de overeenkomsten op grond waarvan de maatregel in kwestie is verleend, aanzienlijke contractuele rechten en verplichtingen heeft in verband met de toekenning en uitvoering van die maatregel. Niettegenstaande het voorgaande heeft de Commissie zich in de punten 53 en 114 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat meerdere contractuele mechanismen waarborgden dat de maatregel in kwestie uitsluitend ten goede kwam aan KLM en haar dochterondernemingen. Ten eerste heeft de Commissie in punt 53, eerste streepje, van het bestreden besluit geconstateerd dat in een van de bedingen van de overeenkomst over de staatslening was bepaald dat deze lening uitsluitend kon worden gebruikt voor de algemene bedrijfsdoeleinden van KLM en haar dochterondernemingen, alsmede dat geen enkel bedrag van die lening mocht worden „doorgeleend” aan Air France of de holding Air France-KLM. In navolging van verzoekster moet echter worden vastgesteld dat het in punt 120 hierboven bedoelde beding volgens de bewoordingen ervan zoals die zijn weergegeven in het bestreden besluit, uitsluitend verbiedt dat de lening wordt „doorgeleend” aan de holding Air France-KLM of aan Air France, maar dat het niet uitgesloten is dat de maatregel in kwestie hun op een andere, al was het slechts een indirecte manier, ten goede komt. Ten tweede verbinden de holding Air France-KLM en KLM zich er volgens een ander beding van de kaderovereenkomst toe dat de opbrengsten van de maatregel in kwestie niet „direct” ten gunste van de Holding of Air France zullen worden gebruikt. Bovendien zou de Nederlandse Staat een van zijn ambtenaren aanstellen om toezicht te houden op de wijze waarop KLM de middelen benut die zij heeft ontvangen op grond van de maatregel in kwestie, met name om ervoor te zorgen dat zij niet direct ten gunste van de holding Air France-KLM of Air France worden aangewend (punt 53, tweede en zesde streepje, van het bestreden besluit). Zoals verzoekster in wezen stelt, ziet het in punt 122 hierboven genoemde beding echter uitsluitend op de „directe” voordelen, zonder dat evenwel wordt uitgesloten dat de maatregel in kwestie indirect ten goede komt aan de holding of Air France. Volgens de rechtspraak moet ook een onderneming die een indirect voordeel geniet, worden aangemerkt als begunstigde van de steun. Een direct aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen verschaft voordeel kan namelijk voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn, een indirect voordeel en bijgevolg staatssteun vormen (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punt 26 , en  13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 60‑66 ). In dit verband kan worden volstaan met de opmerking dat de groep Air France-KLM in het universele registratiedocument 2020, waarvan verzoekster een uittreksel heeft overgelegd aan het Gerecht, uitdrukkelijk heeft erkend dat de door de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden toegekende en door de Commissie goedgekeurde steunmaatregelen ten belope van in totaal 10,4 miljard EUR „een verbetering van de liquiditeitspositie van de groep mogelijk hebben gemaakt”. Hieruit blijkt dat de groep Air France-KLM van mening is dat die maatregelen – daaronder begrepen de maatregel in kwestie – ten goede zijn gekomen aan die groep in zijn geheel en niet alleen aan KLM. Door de levensvatbaarheid van KLM– een van de twee belangrijkste dochterondernemingen van de holding Air France-KLM– te waarborgen, versterkt de maatregel in kwestie ook de levensvatbaarheid van deze holding. Zonder deze maatregel zou het risico dat KLM failliet zou gaan, de holding en bijgevolg de gehele groep Air France-KLM hebben kunnen besmetten. Gelet op het integratieniveau binnen de groep Air France-KLM – en meer concreet het gecoördineerde en gecentraliseerde beheer, op het niveau van deze groep, van de belangrijke investeringen, de vlootoperaties en het financiële risicobeheer (zie de punten 68‑75 hierboven) – kan de maatregel in kwestie op zijn minst indirect de financiële positie van die groep als geheel versterken. Evenzo versterkt die maatregel – doordat hij de liquiditeitspositie van de groep in zijn geheel verbetert, zoals uitdrukkelijk wordt erkend in het universele registratiedocument 2020 – het vermogen van de holding Air France-KLM versterkt om op de financiële markten middelen aan te trekken voor de behoeften van haar dochterondernemingen, waaronder Air France, zoals verzoekster terecht stelt. Ten derde kon KLM volgens de overeenkomst over de banklening slechts voor korte duur – naargelang van haar liquiditeitsbehoeften – bedragen van de doorlopende kredietlijn opnemen. Indien die liquiditeitsbehoeften niet meer zouden bestaan, zou KLM de bestaande leningen dus niet kunnen herfinancieren en zou zij deze moeten terugbetalen. Indirect geldt hetzelfde voor de overeenkomst over de staatslening. Bovendien moest deze lening volgens de kaderovereenkomst en de overeenkomst over de staatslening in schijven worden uitbetaald en moest KLM bij elk verzoek tot betaling bevestigen dat voldaan was aan de voorwaarden van de overeenkomst over de staatslening, en met name aan de voorwaarde betreffende het verbod om die lening „door te lenen” aan de holding Air France-KLM en Air France (punt 53, derde en vierde streepje, van het bestreden besluit). Dat volgens de overeenkomst over de staatslening deze lening in schijven moet worden betaald, of dat volgens de overeenkomst over de banklening deze lening de vorm aanneemt van een doorlopende kredietlijn die afhangt van de liquiditeitsbehoeften van KLM, sluit om de in de punten 125 tot en met 127 hierboven uiteengezette redenen evenwel geenszins uit dat deze leningen, al was het slechts indirect, ten goede komen aan de groep als geheel. Ten vierde is het KLM niet toegestaan om dividenden of andere vergoedingen op het kapitaal uit te keren tijdens de looptijd van de maatregel in kwestie, wat KLM belet de aldus verkregen steun in de vorm van dividenden over te dragen aan de holding of aan Air France (punt 53, vijfde streepje, van het bestreden besluit). Het betreffende verbod, dat primair tot doel heeft te voorkomen dat overheidsmiddelen – in de vorm van dividenden of andere vergoedingen op het kapitaal – worden misbruikt ten behoeve van de aandeelhouders van de begunstigde, doet echter niet af aan de overwegingen in de punten 125 tot en met 127 hierboven. Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat uit de in het bestreden besluit genoemde contractuele mechanismen niet kan worden afgeleid dat de enige begunstigden van de maatregel in kwestie KLM en haar dochterondernemingen zijn, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en Air France alsook de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap hebben. Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat in de rechtspraak is erkend dat de begunstigde van staatssteun slechts één van de vennootschappen van een groep kan zijn wanneer er met name bestemmingsclausules bestaan die het voordeel van de steun doen toekomen aan een van de vennootschappen van die groep, met uitsluiting van de overige vennootschappen ervan. In dit verband moeten – zoals in de punten 55 en 56 hierboven is opgemerkt – naargelang van het geval meerdere factoren worden onderzocht om vast te stellen of afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één economische eenheid. Tot deze factoren behoren onder meer de kapitaalbanden alsook de organieke, functionele en economische banden tussen de betrokken rechtspersonen, de overeenkomsten op grond waarvan de steunmaatregel is toegekend, het soort steunmaatregel dat is toegekend en de context waarin dit is gebeurd. Het gaat dus om een alomvattende beoordeling van meerdere factoren die specifiek zijn voor elk individueel geval. Wat met name de overeenkomsten betreft op grond waarvan de steunmaatregel is toegekend, hangt de beoordeling van deze overeenkomsten uiteraard af van hun concrete inhoud. Dat de rechterlijke instanties van de Unie in een bepaalde zaak – op basis van concrete gegevens die eigen zijn aan die zaak – al dan niet tot de slotsom zijn gekomen dat de begunstigde van een bepaalde steunmaatregel één entiteit van een groep van vennootschappen was, met uitsluiting van de overige entiteiten van deze groep, kan dan ook geen algemene gevolgtrekking in deze of gene zin schragen. Hoe dan ook zijn de bijzondere omstandigheden die ten grondslag liggen aan de zaken die hebben geleid tot de door de Commissie aangehaalde arresten, niet vergelijkbaar met die welke ten grondslag liggen aan de onderhavige zaak. Ten eerste heeft het Hof in het arrest van 3 juli 2003, België/Commissie (C‑457/00, EU:C:2003:387 ), in de punten 56 en 57 gepreciseerd dat bij de identificatie van de begunstigde van een steunmaatregel met name rekening moet worden gehouden met het bestaan en de formulering van bestemmingsclausules en dat deze analyse tot de slotsom kan leiden dat de begunstigde van de steun iemand anders was dan de ontvanger van de litigieuze lening. Volgens dat arrest hangt de uitkomst van die analyse dus af van het bestaan en de precieze inhoud van de relevante contractuele bedingen. Zoals uit de punten 111 tot en met 132 hierboven blijkt, is het Gerecht in casu echter juist op basis van de inhoud van de verschillende contractuele bedingen die in de onderhavige zaak van toepassing zijn, van oordeel dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de enige begunstigden van de maatregel in kwestie KLM en haar dochterondernemingen zijn, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en Air France alsook de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap hebben. Bovendien heeft de holding Air France-KLM in casu belangrijke contractuele rechten en verplichtingen in verband met de maatregel in kwestie, zodat zij rechtstreeks betrokken is bij het beheer van deze maatregel. Ten tweede bestaan er meerdere aanzienlijke feitelijke verschillen tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot het arrest van 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie (T‑371/94 en T‑394/94, EU:T:1998:140 ). De organieke, functionele en economische banden tussen de entiteiten van de groep Air France-KLM in de onderhavige zaak zijn immers niet vergelijkbaar met die welke in voormelde zaak bestaan tussen de betrokken vennootschappen. De holding Air France-KLM heeft in casu bijvoorbeeld al haar strategische bevoegdheden op het gebied van financiering, investeringen en vlootoperaties behouden, in tegenstelling tot de holding in die andere zaak. Bovendien had laatstbedoelde holding geen rechten of bevoegdheden die vergelijkbaar waren met die welke de holding Air France-KLM heeft met betrekking tot de toekenning van de maatregel in kwestie. Ten derde zag de zaak die heeft geleid tot het arrest van 11 mei 2005, Saxonia Edelmetalle en ZEMAG/Commissie (T‑111/01 en T‑133/01, EU:T:2005:166 ), op situatie die sterk verschilde van die welke in de onderhavige zaak aan de orde is. Die zaak betrof namelijk de verplichting om steun terug te vorderen van bepaalde dochterondernemingen van een groep van vennootschappen die waren geïdentificeerd als oorspronkelijke begunstigden van die steun. In dit verband is in de punten 125 en 126 van dat arrest geoordeeld dat de Commissie – gelet op de omstandigheden van de zaak – die dochterondernemingen bij gebreke van bewijs dat zij de litigieuze steun daadwerkelijk hadden ontvangen, niet automatisch kon verplichten om een deel van deze steun terug te betalen, enkel omdat zij waren aangemerkt als de oorspronkelijke begunstigden van die steun. Een dergelijke situatie doet zich niet voor in de onderhavige zaak, zodat er geen nuttige gevolgtrekkingen uit kunnen worden gemaakt voor de oplossing van het onderhavige geding. Derhalve kan uit het contractuele kader op grond waarvan de maatregel in kwestie wordt toegekend, niet worden afgeleid dat KLM en haar dochterondernemingen de enige begunstigden van die maatregel zijn.

Het soort steunmaatregel dat is toegekend en de context ervan

Wat het soort steunmaatregel dat is toegekend en de context ervan betreft, uit verzoekster in wezen kritiek op het feit dat de Commissie geen onderzoek heeft gedaan naar de cumulatieve effecten van de steun die is toegekend bij de besluiten Air France, Air France-KLM en Air France alsook bij het bestreden besluit. In dit verband moet worden geconstateerd dat in het bestreden besluit enkel melding wordt gemaakt van de steunmaatregel die bij het besluit Air France is toegekend. De Commissie herhaalt beknopt de overwegingen waarop zij zich in dat besluit heeft gebaseerd om tot de slotsom te komen dat de holding Air France-KLM noch KLM als begunstigde van die maatregel kan worden beschouwd (punten 118‑123 van het bestreden besluit). In het bestreden besluit wordt daarentegen niet verwezen naar de steunmaatregel die bij het besluit Air France-KLM en Air France is toegekend. In dit besluit had de Commissie zowel de holding Air France-KLM en haar dochterondernemingen als Air France en haar dochterondernemingen – met uitzondering van KLM en haar dochterondernemingen – aangemerkt als begunstigden van de steunmaatregel die bij dat besluit is toegekend. Het besluit Air France-KLM en Air France is vastgesteld op 5 april 2021, dat wil zeggen meer dan drie maanden vóór het besluit van 16 juli 2021, dat in de onderhavige zaak wordt bestreden, zodat eerstgenoemd besluit een relevant aspect was van de context waarmee de Commissie bekend was toen zij het bestreden besluit vaststelde. In de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak moet worden geconstateerd dat er een chronologisch, structureel en economisch verband bestond tussen de maatregel in kwestie en de maatregel die is toegekend bij het besluit Air France en het besluit Air France-KLM en Air France. Al deze maatregelen zijn namelijk binnen een kort tijdsbestek parallel toegekend. Daarnaast waren de steunmaatregelen die bij het bestreden besluit en bij de het besluit Air France zijn toegekend, naar hun aard vergelijkbaar. Zoals blijkt uit het besluit Air France en het besluit Air France-KLM en Air France, is de bij eerstgenoemd besluit verstrekte aandeelhouderslening bovendien enkele maanden later bij laatstgenoemd besluit omgezet in een hybride instrument voor hetzelfde bedrag. Daarnaast is het cumulatieve effect van deze verschillende steunmaatregelen, zoals in punt 125 hierboven is opgemerkt, in het universele registratiedocument 2020 beschouwd als een verbetering van de liquiditeitspositie van de groep Air France-KLM in zijn geheel. In deze bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval en gelet op de in punt 61 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak diende de Commissie bijgevolg ook rekening te houden met de context van de maatregel in kwestie, in het bijzonder met het besluit Air France-KLM en Air France, wat zij niet heeft gedaan.

Verschil tussen een direct of indirect voordeel enerzijds en louter secundaire economische effecten anderzijds

De Commissie betoogt dat de maatregel in kwestie hoogstens „louter secundaire economische effecten” heeft voor de holding Air France-KLM en Air France, welke effecten inherent zijn aan elke staatssteun maar niet kunnen worden aangemerkt als een direct of indirect voordeel voor hen. Verzoekster brengt daartegen in dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de maatregel in kwestie niet ten goede kon komen aan de overige vennootschappen van de groep Air France-KLM, bijvoorbeeld doordat de financiële situatie van de holding Air France-KLM en indirect die van Air France wordt versterkt. Een dergelijk gevolg gaat verder dan een louter secundair effect dat inherent is aan elke steunmaatregel. In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen het begrip „indirect voordeel” en het begrip „secundaire effecten die inherent zijn aan elke steunmaatregel”. Zoals in herinnering is gebracht in punt 124 hierboven, moet een onderneming die een indirect voordeel geniet, als begunstigde van de steun worden aangemerkt. Een direct aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen verschaft voordeel kan namelijk voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn, een indirect voordeel en bijgevolg staatssteun vormen Bovendien kan volgens punt 115 van de mededeling over het begrip „staatssteun” een „maatregel […] ook zowel een direct voordeel voor de begunstigde onderneming zijn als een indirect voordeel voor andere ondernemingen, bijvoorbeeld ondernemingen die op een verder activiteitsniveau actief zijn”. In voetnoot nr. 179 van deze mededeling wordt gepreciseerd dat een tussenliggende onderneming die enkel een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en geen voordeel behoudt, normaal gesproken niet als een begunstigde van staatssteun hoeft te worden beschouwd. In punt 116 van de mededeling over het begrip „staatssteun” staat bovendien te lezen dat indirecte voordelen moeten worden onderscheiden van louter secundaire economische effecten die inherent zijn aan bijna alle staatssteunmaatregelen. Met het oog daarop moeten de voorzienbare effecten van de maatregelen vooraf worden onderzocht. Er is dus sprake van een indirect voordeel indien de maatregel zodanig is vormgegeven dat de secundaire gevolgen ervan worden doorgeleid naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen. In voetnoot nr. 181 van die mededeling wordt uiteengezet dat daarentegen tot een louter secundair economisch effect in de vorm van een toegenomen productie (dat niet neerkomt op indirecte steun) kan worden besloten wanneer de steun enkel wordt doorgeleid via een onderneming (bijvoorbeeld een financiële intermediair) die deze volledig doorgeeft aan de begunstigde van de steun. In casu volgt uit de analyse in de punten 111 tot en met 132 hierboven dat de holding Air France-KLM niet „enkel een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde” en evenmin slechts een „financiële intermediair” is in de zin van de punten 115 en 116 van de mededeling over het begrip „staatssteun”. Die holding heeft namelijk daadwerkelijk zeggenschap over haar dochterondernemingen, door zich direct of indirect te bemoeien met het beheer ervan, en neemt aldus deel aan de door hen uitgeoefende economische activiteit in de zin van de in de punten 66 en 67 hierboven aangehaalde rechtspraak, waardoor zij de activiteiten van haar dochterondernemingen kan controleren en deze activiteiten afstemmen op haar eigen belangen en die van de groep in het algemeen. De stelling van de Commissie dat enkel louter secundaire economische effecten die inherent zijn aan elke staatssteunmaatregel, de holding Air France-KLM en Air Franceten goede komen, moet dan ook worden afgewezen. Evenzo lijken de voorzienbare effecten van de maatregel in kwestie, bekeken uit een ex ante oogpunt, er gelet op de aard van de toegekende steunmaatregel en de context daarvan– in wezen die van een financieringsoplossing– op te wijzen dat deze financieringsoplossing ten goede kon komen aan de groep Air France-KLM in zijn geheel, doordat zij de algemene financiële positie ervan verbeterde, waaruit blijkt dat er op zijn minst sprake is van een indirect voordeel voor een duidelijk te onderscheiden groep van ondernemingen in de zin van punt 116 van de mededeling over het begrip „staatssteun”. In het bijzonder uit punt 13 van het bestreden besluit blijkt namelijk dat het Koninkrijk der Nederlanden – gelet op de aanzienlijke en onmiddellijke financiële gevolgen van de COVID-19-pandemie – had besloten om KLM bij te staan in een periode van ernstige liquiditeitstekorten en risico op faillissement. Aangezien de maatregel in kwestie ertoe strekt een financieringsoplossing te vinden om in de liquiditeitsbehoeften van KLM te voorzien en aangezien uit het dossier blijkt dat de holding Air France-KLM een bepaalde rol speelt bij de financiering van de groep, heeft die maatregel dus als vooraf voorzienbare effecten dat om te beginnen de financiële situatie van die holding – die partij is bij de kaderovereenkomst en op grond daarvan aanzienlijke contractuele rechten en verplichtingen heeft – en bijgevolg van de gehele groep verbetert, en dat daarnaast de financiële stabiliteit – ook in de ogen van de financiële markten – van de groep in zijn geheel, daaronder begrepen Air France, wordt gewaarborgd. Zoals in punt 126 hierboven is opgemerkt, zou het in het bestreden besluit geconstateerde onmiddellijke gevaar voor de continuïteit van de activiteiten van KLM zonder de maatregel in kwestie bovendien hebben kunnen overslaan op de gehele groep Air France-KLM, omdat KLM een van de belangrijkste dochterondernemingen van deze groep is en een aanzienlijk deel van de inkomsten ervan genereert. Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de beschikking van 21 januari 2016, Alcoa Trasformazioni/Commissie (C‑604/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:54 ), die de Commissie aanhaalt ter ondersteuning van haar argument dat zij bij de berekening van het steunbedrag geen onderzoek verricht naar de secundaire effecten van de steun op de consumenten, leveranciers, investeerders of werknemers van de begunstigde. Ten eerste had de zaak die tot die beschikking heeft geleid – zoals verzoekster betoogt – geen betrekking op een situatie binnen een groep van vennootschappen. Ten tweede gaat het in de onderhavige zaak, zoals in de punten 153 tot en met 156 is uiteengezet, niet om de secundaire economische effecten van een steunmaatregel op de consumenten, leveranciers, investeerders of werknemers. Derhalve moet het argument van de Commissie dat de maatregel in kwestie hooguit enkel louter secundaire economische effecten heeft op de holding Air France-KLM en haar overige dochterondernemingen, waaronder Air France en haar dochterondernemingen, worden afgewezen.

Slotsom

Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door zich op het standpunt te stellen dat de begunstigden van de maatregel in kwestie KLM en haar dochterondernemingen waren, met uitsluiting van de holding Air France-KLM en haar overige dochterondernemingen, waaronder Air France en haar dochterondernemingen, zodat het eerste middel gegrond moet worden verklaard. Artikel 107, lid 3, onder b), VWEU vereist niet alleen dat de betrokken lidstaat daadwerkelijk wordt geconfronteerd met een ernstige verstoring van zijn economie, maar ook dat de steunmaatregelen die worden vastgesteld om deze verstoring op te heffen, daarvoor noodzakelijk zijn en tevens passend en evenredig zijn om dat doel te bereiken. Datzelfde vereiste blijkt ook uit punt 19 van de tijdelijke kaderregeling [arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 74 ]. Bovendien wordt meer in het bijzonder staatssteun in de vorm van nieuwe overheidsgaranties voor leningen, overeenkomstig punt 25, onder d), van de tijdelijke kaderregeling, geacht verenigbaar te zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits het totaalbedrag van de leningen – voor leningen die na 31 december 2020 vervallen – per begunstigde niet meer bedraagt dan het dubbele van de jaarlijkse loonsom van de begunstigde voor 2019 of voor het laatste jaar waarvoor dit bedrag bekend is. Volgens punt 27, onder d), van die kaderregeling geldt dezelfde drempel voor staatssteun in de vorm van subsidies voor overheidsleningen [arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 75 ]. Het onderzoek naar de noodzakelijkheid en evenredigheid van de steun in het algemeen – en van de naleving van de in punt 161 hierboven bij wijze van voorbeeld genoemde voorwaarden in het bijzonder – onderstelt dus dat de begunstigde van de steun vooraf wordt geïdentificeerd. Een onjuiste of onvolledige identificatie van de begunstigde van een steunmaatregel kan immers gevolgen hebben voor de gehele analyse van de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt. Derhalve moet het bestreden besluit nietig worden verklaard, zonder dat de overige middelen van het beroep hoeven te worden onderzocht. Ten slotte moet ten aanzien van de mogelijkheid voor de lidstaten om staatssteun toe te kennen aan vennootschappen die behoren tot een groep van vennootschappen die in meerdere lidstaten actief is, volledigheidshalve in herinnering worden gebracht dat de lidstaten en de instellingen van de Unie krachtens artikel 4, lid 3, VEU over en weer verplicht zijn om loyaal samen te werken. De Commissie en de lidstaten moeten dan ook te goeder trouw samenwerken om te waarborgen dat de bepalingen van het VWEU en met name die welke betrekking hebben op staatssteun, volledig in acht worden genomen (zie in die zin arrest van 22 december 2010, Commissie/Slowakije, C‑507/08, EU:C:2010:802, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze verplichting tot loyale samenwerking en tot coördinatie geldt a fortiori wanneer verschillende lidstaten voornemens zijn gelijktijdig steun te verlenen aan entiteiten die behoren tot dezelfde groep van vennootschappen die op gecoördineerde wijze op de interne markt actief is om ten volle de daaruit voortvloeiende voordelen te genieten.

Kosten

Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoekster. Overeenkomstig artikel 138, leden 1 en 3, van het Reglement voor de procesvoering zullen interveniënten hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Achtste kamer),

rechtdoende, verklaart:

1. Besluit C(2021) 5437 final van de Commissie van 16 juli 2021 betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie voor een lening en staatslening ten gunste van KLM, wordt nietig verklaard.

2. De Europese Commissie draagt haar eigen kosten en die van Ryanair DAC.

3. De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France-KLM, de Société Air France en de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV dragen hun eigen kosten.

Kornezov

De Baere

Petrlík

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 februari 2024.

ondertekeningen