Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 10-10-2008, BH0214, 06/00350

Kenmerk: 06/00350

Uitspraak van de derde meervoudige Belastingkamer

op het hoger beroep van

tegen de schriftelijke uitspraak van de Rechtbank Breda (hierna: de Rechtbank) van 31 juli 2006, nummer AWB 05/3382 in het geding tussen

en

het Hoofd,

met betrekking tot de uitspraken op de bezwaren tegen de na te melden aanslagen in de verontreinigingsheffing rijkswateren.

1. Ontstaan en loop van het geding

1.1. Aan de belanghebbende zijn aanslagen verontreinigingsheffing rijkswateren opgelegd ter zake van de zuiveringsinstallatie (hierna: RWZI) A en de RWZI B, te weten, over het jaar 2000, met als dagtekening 28 november 2003 de aanslagen met nummers 000.00.000.Z.06.1202 (RWZI A) en 000.00.000.Z.06.1302 (RWZI B) tot bedragen van respectievelijk € 36.227 en € 273.428 en over het jaar 2001, met als dagtekening 27 augustus 2004 de aanslagen met nummers 000.00.000.Z.16.1202 (RWZI A) en 000.00.000.Z.16.1302 (RWZI B) tot bedragen van respectievelijk € 40.896 en € 324.793. Na tegen de aanslagen gemaakt bezwaar heeft het Hoofd bij uitspraken op bezwaar van 4 augustus 2005 de aanslagen gehandhaafd.

1.2. De belanghebbende is van deze uitspraken in één geschrift in beroep gekomen bij de Rechtbank. Bij de bestreden uitspraak heeft de Rechtbank het beroep gegrond verklaard, de uitspraken op bezwaar en de aanslagen vernietigd, het Hoofd veroordeeld in de proceskosten van de belanghebbende en de Staat gelast het door de belanghebbende ter zake van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden.

1.3. Tegen deze uitspraak heeft het Hoofd hoger beroep ingesteld bij het Hof. De belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

1.4. Het Hoofd heeft schriftelijk gerepliceerd en de belanghebbende heeft schriftelijk gedupliceerd.

1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 18 oktober 2007 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord de belanghebbende en het Hoofd.

De belanghebbende en het Hoofd hebben een pleitnota overgelegd aan het Hof en de wederpartij en deze voorgedragen. Het Hof rekent de pleitnota's tot de stukken van het geding.

1.6. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan partijen is verzonden.

1.7. Het Hof heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

2. Feiten

Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:

2.1. De belanghebbende is de rechtsopvolger van het Zuiveringschap C dat aan het einde van 2003 is opgehouden te bestaan. Het Zuiveringschap was in de onderhavige jaren de gebruiker van de RWZI A en de RWZI B, beide zuiveringstechnische werken als bedoeld in artikel 23, vierde lid, onderdeel b, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.

2.2. Uit beide RWZI's worden via effluentleidingen en lozingswerken afvalstoffen in oppervlaktewater geloosd. De lozingspunten van RWZI A en RWZI B bevinden zich in respectievelijk het oppervlaktewater Niers en het oppervlaktewater Maasnielderbeek. Deze wateren zijn zijwateren van de rivier de Maas en bevinden zich in een onbedijkte riviervlakte van de Maas. Beide zijwateren monden uit in de Maas.

2.3. De Maas is een hoofdwater in de zin van het hier na te noemen Besluit aanwijzing zijwateren van hoofdwateren. Dit besluit is met ingang van 1 juni 2000 in werking getreden.

2.4. De aan belanghebbende opgelegde aanslagen hebben betrekking op het door genoemde RWZI's lozen van hun effluent op de onder 2.2 genoemde oppervlaktewateren.

2.5. Medio 1998, begin 1999 heeft belanghebbende de onder 2.2 genoemde lozingspunten verplaatst. De afstand tussen de oude en nieuwe lozingspunten is ongeveer 15 meter.

2.6. Het Besluit van 15 december 1999, houdende aanwijzing van door anderen dan het Rijk beheerde oppervlaktewateren die voor de toepassing van het bij of krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren of de Wet op de waterhuishouding bepaalde worden gerekend tot de oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk (Besluit aanwijzing zijwateren van hoofdwateren), Stb 2000, 220 (hierna: BAZ) luidt, voor zover te dezen relevant, als volgt:

(...)

(...)'.

2.7. De bij het BAZ behorende 'NOTA VAN TOELICHTING BIJ HET BESLUIT AANWIJZING ZIJWATEREN VAN HOOFDWATEREN' luidt, voor zover te dezen relevant, als volgt:

(...)

1.7 Hoorronden

(...)

Het bestuur van het waterschap D merkt op dat wanneer het besluit wordt getoetst aan de beleidsuitgangspunten doelmatigheid en eenheid van beheer, het besluit daarmee niet in overeenstemming is, omdat bij aangewezen zijwateren die huidige situatie, waarin thans één kwantiteitsbeheerder verantwoordelijk is, wordt gewijzigd in die zin dat er voortaan twee kwantiteitsbeheerders zijn. Dit bestuur merkt voorts op dat niet voldoende duidelijk wordt gemaakt wanneer er sprake is van "wisselwerking" en daarmee van aanwijzing tot zijwater en dat het de vraag is, hoe invulling gegeven wordt aan de planbevoegdheid die voor wat betreft de aangewezen zijwateren overgaat naar het Rijk. Essentie van de aanwijzing van zijwateren is dat hoofdwater en aangewezen zijwateren waterhuishoudkundig een geheel vormen. Aangewezen worden wateren waarvan zelfstandig beheer los van het hoofdwater niet doelmatig is. In die gevallen wordt uit oogpunt van eenheid van beheer de beheersinstrumenten in één hand gebracht of gehouden. De wijziging van de situatie in C die met het besluit wordt bereikt leidt voorts tot een landelijk consistente aanpak. De term "wisselwerking" is, gelet op met name het daaromtrent gestelde in de paragrafen 1.1 en 3.2 van de Nota van Toelichting, voor de toepassing van dit besluit voldoende duidelijk. De aangewezen zijwateren vallen onder het beheersplan voor de rijkswateren. Bij de opstelling daarvan dient rekening gehouden te worden met alle daarvoor in aanmerking komende belangen.

Het bestuur van het Zuiveringschap C merkt op dat de scheiding van het kwantiteits- en kwaliteitsbeheer voor de detailontwateringen en de benedenlopen van de zijwateren in het stroomvoerend winterbed van de Maas niet in overeenstemming is met een van de doelstellingen van het ontwerp-besluit, namelijk eenheid van beheer, en dat het besluit forse financiële gevolgen heeft voor het Zuiveringschap, dat ongeveer f 1 mln meer aan rijksheffingen zal moeten gaan betalen, hetgeen het schap een onnodige verhoging van de lastendruk voor de C´se bevolking acht. Gedeputeerde Staten van C deelt de kritiek van het Zuiveringschap C met name ten aanzien van de nadelige financiële gevolgen en wijst erop dat zij de gekozen beheersindeling niet zinvol of integraal acht. Ten aanzien van het gestelde met betrekking tot de doelstellingen van het besluit verwijs ik naar hetgeen hierboven gesteld is naar aanleiding van de reactie van het waterschap E. Ten aanzien van de verhoging van de lastendruk verwijs ik naar het gestelde onder punt 2.2 en 2.3 van deze toelichting.

(...)

(...)

(...)

2.8. De onder 2.7 vermelde Beleidslijn Ruimte voor de Rivier is gepubliceerd in Stcrt. 1997, 87, pagina 6. Deze Beleidslijn luidt, voor zover te dezen relevant, als volgt:

2.9. In de aanbiedingsbrief bij het BAZ van de staatssecretaris van verkeer en waterstaat van 18 april 2000, kenmerk HKW/R 2000/5942 is, voor zover te dezen relevant, het volgende opgenomen:

'Alle waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheerders in Nederland zijn in de gelegenheid gesteld hun oordeel over het ontwerpbesluit te geven. Met uitzondering van het Zuiveringsschap C zijn door de beheerders geen zwaarwegende bezwaren naar voren gebracht. Door een aanpassing van de beheerssituatie is thans ook het bezwaar van het Zuiveringsschap C weggenomen.'.

3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen

3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vraag:

Heeft het Hoofd terecht ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (teksten 2000 en 2001) in samenhang met het BAZ de onderhavige aanslagen opgelegd?

Het Hoofd beantwoordt deze vraag bevestigend, met dien verstande dat uit het proces-verbaal van het onderzoek ter zitting bij de Rechtbank volgt dat het Hoofd concludeert tot vermindering van de aanslagen over 2000 in verband met het feit dat het BAZ eerst op 1 juni 2000 in werking is getreden. De belanghebbende beantwoordt de in geschil zijnde vraag ontkennend.

3.2. Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Voor hetgeen partijen ter zitting hieraan hebben toegevoegd wordt verwezen naar het proces-verbaal.

3.3. Het Hoofd concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en - naar het Hof begrijpt - tot gegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingediende beroep met betrekking tot de aanslagen over 2000, tot vernietiging van de uitspraken op de bezwaren tegen de aanslagen over 2000, tot vermindering van de aanslagen over 2000 met bedragen die betrekking hebben op de periode vóór de inwerkingtreding van het BAZ en tot ongegrondverklaring van het beroep tegen de uitspraken op de bezwaren tegen de aanslagen 2001. De belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4. Beoordeling van het geschil

4.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid van het BAZ geldt dat de zijwateren die in open verbinding staan met een hoofdwater worden gerekend tot de wateren onder beheer van het Rijk.

4.2. Partijen zijn eenstemmig van oordeel dat de wateren waarop de belanghebbende in het onderhavige geval loost, de Niers en de Maalsniederbeek, in de artikelen 3 en verder van het BAZ niet worden uitgezonderd als een water dat niet valt onder het beheer van het Rijk. Nu niet is gebleken dat dit oordeel berust op een onjuist juridisch uitgangspunt gaat het Hof hiervan uit.

4.3. Uit de onder 2.7 geciteerde passages van onderdelen 1.7 en 3.2 van de Nota van Toelichting op het BAZ volgt naar het oordeel van het Hof dat voor de Maas de grens van hoogwaterkering of hoogwaterkerende gronden gelegd wordt bij de grens tussen het stroomvoerende en het overige gedeelte van het winterbed zoals vastgelegd in de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier.

4.4. Partijen hebben tijdens het onderzoek ter zitting uitdrukkelijk verklaard dat de nieuwe lozingspunten in de onderhavige jaren in het winterbed zijn gelegen.

4.5. In het hoger beroepschrift onder 2.11, de conclusie van repliek onder 4 en 5 en de pleitnota van het Hoofd onder 11 heeft het Hoofd uitdrukkelijk gesteld dat de (nieuwe) lozingspunten zich bevinden in het stroomvoerende gedeelte van het winterbed en dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen de gronden in het bergende deel van het winterbed en de wateren voor zover die door voornoemde gronden worden omgeven.

4.6. De grief van de belanghebbende in het verweerschrift onder 24 en de conclusie van dupliek onder 2 dat de onder 4.5 vermelde standpunten door het Hoofd niet in hoger beroep meer kunnen worden ingenomen, omdat het Hoofd tijdens het onderzoek ter zitting voor de Rechtbank als standpunt heeft ingenomen dat de (nieuwe) lozingspunten zich niet bevinden in het stroomvoerende gedeelte van het winterbed dient te worden verworpen. Het staat partijen vrij in hoger beroep, waar een tweede feitelijke behandeling van het geschil plaatsvindt, nieuwe en gewijzigde standpunten in te nemen. De belanghebbende is in zijn procespositie ook niet geschaad, omdat hij op het standpunt van het Hoofd in het verweerschrift, in de conclusie van dupliek en ter zitting daarop heeft kunnen reageren en de belanghebbende dat ook heeft gedaan.

4.7. Het Hoofd heeft in het hoger beroepschrift onder 2.9 en 2.13 en in zijn pleitnota onder 9, b betoogd dat de grens tussen het stroomvoerende en het overige gedeelte van het winterbed niet (in concreto) is vastgelegd in de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, dat deze grens niet of moeizaam is vast te stellen zodat deze grens niet eenduidig is vast te stellen.

4.8. De belanghebbende heeft de in zijn verweerschrift en conclusie van dupliek verdedigde stelling dat voor de bepaling van de grens tussen het stroomvoerende en het overige gedeelte van het winterbed de tot gedingstukken behorende kaarten bepalend zijn laten varen. De belanghebbende heeft tijdens het onderzoek ter zitting aangegeven, dat - zoals ook het Hoofd verdedigt - de kaarten juridisch geen onderdeel uitmaken van het BAZ, maar dat de kaarten de enig mogelijke houvast zijn ter bepaling van de grens. Nu niet is gebleken dat partijen met hun standpunt dat de kaarten juridisch geen onderdeel uitmaken van het BAZ uitgaan van een onjuist juridisch standpunt volgt het Hof partijen hierin.

4.9. Het Hoofd heeft tijdens het onderzoek ter zitting op de vraag van het Hof hoe de grens van het winterbed en hoe de grens tussen het stroomvoerende en het overige gedeelte van het winterbed kan worden bepaald het volgende geantwoord. De grens van het winterbed wordt bepaald door een kwantitatief criterium overeenkomstig de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, namelijk een waterafvoer van 3.935 kubieke meter per seconde. Daarbij heeft het Hoofd aangegeven dat deze grens voortdurend wijzigt. De grens tussen het stroomvoerende en het overige gedeelte van het winterbed is, zoals het Hoofd desgevraagd antwoordde, niet te bepalen, zelfs niet, zoals hij verklaarde, door de voor hem werkzame waterbouwkundige ingenieurs.

4.10. Het Hof stelt voorop dat voor een heffing als die op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ingevolge het legaliteitsbeginsel vereist is, dat het belastbare feit duidelijk uit die wet en de daarop gebaseerde regelgeving volgt. Naar het oordeel van het Hof wordt daar in het onderhavige geval niet aan voldaan. Zoals uit 4.3 volgt is het Hof van oordeel dat ter zake van de lozingen op de Niers en de Maalsniederbeek alleen dan een heffing is verschuldigd als deze lozingen plaatsvinden in het stroomvoerende gedeelte van het winterbed. Nu het Hoofd, zoals onder 4.7 vermeld, heeft verklaard, en hij dit tijdens het onderzoek ter zitting heeft herhaald, dat het niet mogelijk is te bepalen of de lozingen in het wel of in het niet stroomvoerende gedeelte van het winterbed plaatsvinden en ook de door partijen in het geding gebrachte stukken daaromtrent geen uitsluitsel geven dient geconcludeerd te worden dat het belastbare feit niet duidelijk uit Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de daarop gebaseerde regelgeving volgt. Gelet op het legaliteitsbeginsel dienen de aanslagen dan ook te worden vernietigd.

4.11. Aan het vorenstaande doet niet af het feit dat het Hoofd wél kosten maakt in verband met de lozingen door de belanghebbende. Immers, de vraag of deze kosten met de onderhavige heffing kunnen worden bestreden hangt ervan af of de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de daarop gebaseerde regelgeving deze heffing mogelijk maakt. Zoals hiervoor overwogen is dat naar het oordeel van het Hof niet het geval.

4.12. Uit het voorgaande vloeit voort dat het hoger beroep ongegrond is. De uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd, zij het onder verbetering van de gronden.

5. Proceskosten

Nu het door het Hoofd ingestelde hoger beroep ongegrond is, acht het Hof termen aanwezig het Hoofd te veroordelen in de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.

Het Hof stelt deze kosten, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op 2,5 (punten) x € 322,- (waarde per punt) x 1,5 (factor gewicht van de zaak) is € 1.207,50.

6. Griffierecht

Gelet op het bepaalde in artikel 27l, derde lid van de AWR dient ten laste van het Hoofd (de Staat) ter zake van het hoger beroep griffierecht te worden geheven.

7. Beslissing

Aldus gedaan op: 10 oktober 2008 door P. Fortuin, voorzitter, N. van Beelen en J.Th. Simons, in tegenwoordigheid van J.W.J. van der Heijden, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.

Het aanwenden van een rechtsmiddel