Raad van State, 07-04-2010, BM0213, 200904891/1/H2

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 28 mei 2009 in zaak nr. 08/20501 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

de staatssecretaris van Justitie.

1. Procesverloop

In deze uitspraak wordt waar nodig onder de staatssecretaris van Justitie tevens verstaan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dan wel de minister van Justitie.Bij besluit van 26 oktober 2007 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant sub 1] om vergoeding van schade afgewezen.

Bij besluit van 13 mei 2008 heeft de staatssecretaris het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 mei 2009, verzonden op 11 juni 2009, heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat ziet op afwijzing van het om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, het besluit van 13 mei 2008 in zoverre vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris aan [appellant sub 1] € 1.500,00 toekent aan schadevergoeding. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2009, en de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juli 2009, hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 1] en de staatssecretaris hebben ieder een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2010, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M. A. Collet, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris , vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Op 24 januari 2001 heeft [appellant sub 1] een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna: de aanvraag) ingediend.

Op 17 september 2001 heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) een individueel ambtsbericht uitgebracht.

Op 29 november 2001 heeft [appellant sub 1] naar aanleiding van het voornemen tot afwijzing van de aanvraag een zienswijze ingediend.

Bij besluit van 19 december 2001 heeft de staatssecretaris de aanvraag afgewezen.

Op 14 januari 2002 heeft [appellant sub 1] daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank.

Bij uitspraak van 3 februari 2004 heeft de rechtbank 's -Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, dat beroep gegrond verklaard.

Naar aanleiding van die uitspraak heeft de staatssecretaris op 19 mei 2004 de minister verzocht de resultaten van voormeld ambtsbericht opnieuw te beoordelen.

Op 19 augustus 2004 heeft de minister een nieuw individueel ambtsbericht uitgebracht, waarin is vermeld dat de herbeoordeling geen aanleiding heeft gegeven tot herziening van het gestelde in het ambtsbericht van 17 september 2001.

Op 11 november 2004 heeft [appellant sub 1] naar aanleiding van het nieuwe voornemen tot afwijzing van de aanvraag een zienswijze ingediend.

Bij besluit van 23 november 2004 heeft de staatssecretaris de aanvraag opnieuw afgewezen.

Op 16 december 2004 heeft [appellant sub 1] daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht.

Op 2 december 2005 heeft de staatssecretaris het besluit van 23 november 2004 ingetrokken.

Op 5 december 2005 heeft [appellant sub 1] zijn beroep ingetrokken.

Bij besluit van 6 april 2006 heeft de staatssecretaris de aanvraag ingewilligd en aan [appellant sub 1] een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) met ingang van 24 januari 2001, geldig tot 24 januari 2004. Voorts is [appellant sub 1] in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van artikel 33 van de Vw 2000, met ingang van 24 januari 2004.

Op 25 april 2007 heeft [appellant sub 1] het verzoek om vergoeding van materiële en immateriële schade ingediend.

2.2. De staatssecretaris heeft het verzoek om vergoeding van materiële schade afgewezen, omdat de regels uit de Vw 2000 op grond waarvan [appellant sub 1] recht had op een tijdige verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, in beginsel tot doel hebben bescherming te bieden tegen schendingen door autoriteiten in het land van herkomst en er niet toe strekken zijn vermogensrechtelijke positie te beschermen door toegang te verschaffen tot voorzieningen die bestemd zijn voor Nederlanders of vreemdelingen met een verblijfsvergunning.

Het verzoek om vergoeding van immateriële schade heeft de staatssecretaris afgewezen, omdat, indien er al sprake zou zijn van overschrijding van de redelijke termijn, deze gerechtvaardigd is, gelet op de afwezigheid van spanning en frustratie, de complexiteit van de zaak en het processuele gedrag van [appellant sub 1].

2.3. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007 in zaak nr. 200608917/1 en het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2007 (LJN AZ8751), overwogen dat de staatssecretaris het verzoek om vergoeding van materiële schade terecht heeft afgewezen, omdat niet is voldaan aan het in artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek (BW) neergelegde relativiteitsvereiste.

Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris bij besluit van 13 mei 2008 ten onrechte de afwijzing van het verzoek om immateriële schade heeft gehandhaafd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen, onder verwijzing naar een uitspraak van de Centrale Raad voor Beroep van 8 december 2004 (LJN AR7273), dat de aanvang van de redelijke termijn ligt op het moment waarop duidelijk is dat er een geschil is ontstaan, in dit geval het instellen van het beroep op 14 januari 2002 tegen de afwijzing van de aanvraag. Het einde van de termijn wordt bepaald door het moment waarop een einde is gekomen aan het materiële geschil, in dit geval het besluit van 6 april 2006 waarbij de verblijfsvergunning aan [appellant sub 1] is verleend. De rechtbank heeft voorts overwogen dat in dit geval in beginsel een termijn van drie jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het beroep twee jaar mag duren en de periode na de gegrondverklaring van het beroep waarin de staatssecretaris een nieuw besluit dient te nemen een jaar mag duren. Volgens de rechtbank is in dit geval derhalve sprake van een overschrijding met een jaar, twee maanden en 22 dagen, is er geen aanleiding die overschrijding gerechtvaardigd te achten en dient de overschrijding aan de staatssecretaris toegerekend te worden. Indien uit wordt gegaan van een bedrag van € 500,00 voor elk half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden en de overschrijding naar boven wordt afgerond, komt aan [appellant sub 1] in totaal een schadevergoeding toe van € 1.500,00, aldus de rechtbank.

2.4. [appellant sub 1] betoogt allereerst dat de rechtbank haar oordeel dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste onvoldoende heeft gemotiveerd door te verwijzen naar jurisprudentie van de Hoge Raad. Daartoe wijst hij op een rapport van de Nationale Ombudsman met als titel "Behoorlijk omgaan met schadeclaims" van 24 juni 2009 (hierna: het rapport).

2.4.1. Dat betoog treft geen doel. In de uitspraak van 20 juni 2007 heeft de Afdeling in een procedure tot verlening van een verblijfsvergunning overwogen dat de regels uit de Vw 2000 op grond waarvan recht bestond op een verblijfsvergunning, die uiteindelijk ook is verleend, tot doel hebben een recht op bestendig verblijf in Nederland te verlenen en niet strekken tot bescherming van vermogensrechtelijke belangen. De Afdeling heeft voorts overwogen dat als de Staat in het kader van de procedure tot toelating een voor die procedure geldende regel heeft geschonden, de aanvrager toegang tot de rechter heeft om deze schending te doen herstellen. Deze schending geeft in beginsel echter geen recht op vergoeding van vermogensrechtelijke schade. De Afdeling heeft te dezen het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2007 (LJN AZ8751) gevolgd. Deze lijn is inmiddels vaste jurisprudentie geworden. Dat, zoals [appellant sub 1] betoogt, uit het rapport zou volgen dat de staatssecretaris op grond van behoorlijkheid over zou moeten gaan tot vergoeding van schade in die gevallen waarin verkeerd is gehandeld, doet niet af aan het feit dat de rechtbank terecht met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007 heeft overwogen dat het relativiteitsvereiste aan het aannemen van een verplichting tot vergoeding van vermogensschade in de weg staat, nu het rapport niet kan dienen als grondslag voor schadevergoeding indien aan de voorwaarden daarvoor, zoals het relativiteitsvereiste, niet is voldaan.

2.5. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat in asielzaken, waarin geen bezwaarschriftenprocedure wordt gevolgd, maar wel een voornemenprocedure, de behandeling van het geschil een aanvang neemt met de indiening van een zienswijze naar aanleiding van het voornemen tot afwijzing van de asielaanvraag.

2.5.1. Dit betoog slaagt niet.

Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel vereisen een beslechting van een geschil binnen een redelijke termijn door de rechter. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1, vangt de redelijke termijn in zaken waarin een bezwaarprocedure geldt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. De uitsluiting van de bezwaarschriftenprocedure in asielzaken is neergelegd in artikel 80 van de Vw 2000. Ter vervanging daarvan is een voornemenprocedure gekomen. De staatssecretaris dient alvorens een aanvraag af te wijzen de vreemdeling van het voornemen daartoe en de gronden daarvoor op de hoogte te stellen, zodat deze daarop kan reageren met een zienswijze. Het voornemen is niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar vormt een onderdeel van de procedure die voorafgaat aan de totstandkoming van het besluit op aanvraag. Van een geschil is eerst sprake als afwijzend op een aanvraag wordt beslist en daartegen beroep wordt ingesteld, omdat eerst dan sprake is van een in een besluit vastgelegd standpunt waartegen de vreemdeling kan opkomen. De Centrale Raad van Beroep heeft in zijn uitspraak van 10 juni 2009 (LJN BI8287) in een andersoortige zaak een vergelijkbaar standpunt ingenomen. Voorts wijst de Afdeling op haar uitspraak van 23 mei 2007 in zaak 200510017/1, waarin ter bepaling van de aanvang van de redelijke termijn evenmin is gekozen voor het indienen van een zienswijze tegen een ontwerp-bestemmingsplan en de tijdsduur die is gemoeid met de voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan derhalve buiten beschouwing blijft.

In het voorliggende geval heeft de staatssecretaris bij besluit van 19 december 2001 afwijzend op de aanvraag beslist. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de redelijke termijn in deze situatie aanvangt op 14 januari 2002, de datum waarop [appellant sub 1] beroep heeft ingesteld tegen dat besluit.

2.6. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uitgegaan dient te worden van een bedrag van € 500,00 voor elk half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Dit bedrag is volgens hem zeer laag in vergelijking met de vergoeding die een persoon ontvangt als deze ten onrechte in vreemdelingenbewaring op uitzetcentrum Schiphol heeft gezeten en is ook anderszins geen billijke tegemoetkoming, gelet op het eerder genoemde rapport van de Nationale Ombudsman.

2.6.1. Ook dit betoog treft geen doel. De rechtbank heeft terecht overwogen, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704888/1, en van de Centrale Raad voor Beroep, zie onder meer de uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009), dat € 500,00 per half jaar overschrijding wordt toegekend en dat naar boven zal worden afgerond in de zin dat ook bij een overschrijding van minder dan een half jaar in beginsel € 500,00 wordt toegekend. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, kan het rapport niet dienen als grondslag voor het toekennen van een hogere vergoeding. Voorts kan vrijheidsontneming niet op een lijn worden gesteld met de situatie waarin in een procedure omtrent een verblijfsrecht lange tijd verstrijkt en de conclusie moet worden getrokken dat de redelijke termijn is overschreden.

2.7. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank de vaststelling van de vergoeding ondeugdelijk heeft gemotiveerd en het bedrag te laag heeft vastgesteld doordat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in dit geval in beginsel een termijn van drie jaar redelijk is, treft dit doel en is zijn beroep in zoverre gegrond. Voor de motivering van dit oordeel wijst de Afdeling op hetgeen hierna onder 2.8.1. wordt overwogen.

2.8. De staatssecretaris betoogt in hoger beroep allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in deze zaak, waarin het beroep tegen de afwijzing van een asielaanvraag gegrond is geacht en de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen, een termijn van drie jaar redelijk is, waarbij geldt dat de behandeling van het beroep twee jaar mag duren en de periode waarin de staatssecretaris een nieuw besluit dient te nemen een jaar mag duren. Volgens de staatssecretaris miskent de rechtbank aldus dat de tijd die verstrijkt na de vernietiging van het besluit niet tot de in acht te nemen termijn behoort, omdat in die situatie niet tot uitgangspunt kan worden genomen dat nog steeds sprake is van een geschil, omdat wederom een aanvraag voorligt, waarop moet worden beslist. De periode vanaf 3 februari 2004, de datum waarop het beroep gegrond is verklaard, tot 23 november 2004, het tweede besluit op de aanvraag, dient derhalve buiten beschouwing te blijven voor de vaststelling van de overschrijding van de redelijke termijn. Nu het vervolgens daartegen ingestelde beroep niet tot een behandeling heeft geleid, kan ook de periode daarna niet bij de beoordeling worden betrokken. Volgens de staatssecretaris is er derhalve geen sprake van een aan hem toe te rekenen overschrijding van de redelijke termijn. Subsidiair betoogt hij dat zo daar wel sprake van zou zijn, deze in het onderhavige geval geheel dan wel gedeeltelijk gecompenseerd is door de verblijfsaanvaarding bij besluit van 6 april 2006.

2.7.1. Dit betoog treft geen doel.

De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).

Zoals uit, onder meer, de voormelde jurisprudentie van het EHRM volgt, dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.

Sinds het instellen van beroep op 14 januari 2002 tegen het besluit van 19 december 2001 tot het moment waarop een einde is gekomen aan het materiële geschil, in dit geval het besluit van 6 april 2006, zijn vier jaar, twee maanden en 22 dagen verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn is overschreden.

Voor zaken zoals deze, waarin het geschil aanvangt met het instellen van beroep tegen de afwijzing van een asielaanvraag, het beroep vervolgens gegrond wordt verklaard en de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen, acht de Afdeling, anders dan de rechtbank, een termijn van ten hoogste twee jaar redelijk, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren.

Anders dan de staatssecretaris betoogt, moet in een geval als dit, waarin vernietiging door de rechtbank van een besluit waarbij een aanvraag is afgewezen, leidt tot herhaalde besluitvorming door de staatssecretaris op de oorspronkelijke aanvraag, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1 en op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 juni 2009 (LJN BI8665).

De hiervoor vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten. In dit geval geven de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van [appellant sub 1] gedurende de gehele procesgang, de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van [appellant sub 1], geen aanleiding om de overschrijding gerechtvaardigd te achten.

Dit betekent dat de procedure twee jaar, twee maanden en 22 dagen te lang heeft geduurd. Deze overschrijding moet, op de 20 dagen na die de rechtbank er te lang over heeft gedaan, volledig worden toegerekend aan de staatssecretaris.

2.7.2. De omstandigheid dat [appellant sub 1] bij besluit van 6 april 2006 met terugwerkende kracht tot 24 januari 2001 in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning, betekent dat in ieder geval vanaf dat moment aan de spanning en frustratie opleverende onzekerheid over zijn verblijfsrechtelijke positie een definitief einde is gekomen. Anders dan de staatssecretaris kennelijk betoogt, is [appellant sub 1] niet reeds daarom toereikend gecompenseerd voor overschrijding van de redelijke termijn, nu er geen objectieve gronden zijn voor het oordeel dat de verblijfsvergunning is verleend als compensatie voor tijdsverloop.

2.8. De slotsom is dat het hoger beroep van de staatssecretaris ongegrond is en dat van [appellant sub 1] gegrond, voor zover de vastgestelde vergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn te laag is vastgesteld. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank in dit geval ten onrechte niet is uitgegaan van een redelijke termijn van twee jaar en een overschrijding daarvan met twee jaar, twee maanden en 22 dagen en voor zover als gevolg daarvan de daarbij toegekende schadevergoeding te laag is vastgesteld. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de staatssecretaris (thans: de minister van Justitie) veroordelen tot een vergoeding van € 2.500,00.

2.9. De staatssecretaris (thans: de minister van Justitie) dient op na te melden wijze in de vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 28 mei 2009 in zaak nr. 08/20501, voor zover daarin de toegekende schadevergoeding te laag is vastgesteld;

IV. veroordeelt de minister van Justitie om aan [appellant sub 1] te betalen een vergoeding van € 2.500,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VI. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat de minister van Justitie aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;

VIII. bepaalt dat van de minister van Justitie een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010

299.