Hoge Raad, 12-11-2002, AE2129, 00694/01 E

12 november 2002

Strafkamer

nr. 00694/01 E

EW/SB

op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage, Economische Kamer, van 13 april 2000, nummer 22/001692-99, in de strafzaak tegen:

[verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1949, wonende te [woonplaats].

Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft mr. C. Waling, advocaat te 's-Gravenhage, bij schriftuur middelen van cassatie voorgesteld; nadien heeft zij het vijfde middel ingetrokken. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Advocaat-Generaal Machielse heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak, doch enkel voorzover het de beslissingen ten aanzien van het onder 1 tenlastegelegde en de straftoemeting betreft en tot verwerping van het beroep voor het overige.

4.2.1. Aan de verdachte is onder 2 primair tenlastegelegd dat:

"[A] B.V. (hierna te noemen [A]) op of omstreeks 28 februari 1996 te Rotterdam, samen en in vereniging met (een) ander(en), althans alleen, al dan niet opzettelijk, - terwijl aan [A] BV bij besluit van 12 november 1993 door/namens Burgemeester en wethouders van Rotterdam een vergunning was verleend krachtens de Hinderwet (welke vergunning op grond van artikel XXII van de Wet van 2 juli 1992, Stb. 414 wordt gelijkgesteld met een vergunning verleend krachtens de Wet milieubeheer) tot het in die gemeente in of op het/de perce(e)l(en) [a-straat] nummers [1, 2 en 3] aldaar, oprichten en/of in werking hebben en/of uitbreiden van, en/of veranderen van de gebezigde werkwijzen binnen een inrichting bestemd voor/tot (een) op- en overslag(bedrijf) van koopmansgoederen en chemicaliën, waaronder gevaarlijke stoffen, als bedoeld in categorie 1 en/of 3 en/of 4 en/of 5 van bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, in elk geval een inrichting als bedoeld in de bijlage I behorende bij voornoemd besluit, welke vergunning was verleend voor een inrichting waarbinnen gevaarlijke stoffen in geen grotere hoeveelheden aanwezig mogen zijn dan de hoeveelheden die vermeld zijn in de bijlagen B en C van het Besluit tot wijziging van het besluit risico's zware ongevallen (Stb. 443, 1990), - zonder daartoe verleende vergunning die inrichting in werking heeft/hebben gehad en/of heeft/hebben veranderd, althans de werking daarvan heeft/hebben veranderd, immers had(den) [A] en/of haar mededader(s) binnen die inrichting een hoeveelheid van ongeveer 1.176.413 kilogram, in elk geval meer dan 200.000 kilogram stoffen die als 'oxyderend' zijn ingedeeld overeenkomstig de indeling bij of krachtens de artikelen 2 en/of 6 van het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen' aanwezig en/of in opslag en/of in voorraad, hebbende hij, verdachte, toen aldaar tot het/die feit(en) opdracht gegeven en/of feitelijke leiding gegeven aan de verboden gedraging(en); [art. 8.1 Wet milieubeheer juncto art. 51, tweede lid Wetboek van Strafrecht]"

4.2.2. Daarvan is door het Hof bewezenverklaard dat:

"[A] B.V. (hierna te noemen [A]) op 28 februari 1996 te Rotterdam, opzettelijk, - terwijl aan [A] bij besluit van 12 november 1993 door Burgemeester en wethouders van Rotterdam een vergunning was verleend krachtens de Hinderwet (welke vergunning op grond van artikel XXII van de Wet van 2 juli 1992, Stb. 414 wordt gelijkgesteld met een vergunning verleend krachtens de Wet milieubeheer) tot het in die gemeente in of op de percelen [a-straat] nummers [1, 2 en 3] aldaar, in werking hebben van een inrichting bestemd voor/tot (een) op- en overslag(bedrijf) van koopmansgoederen en chemicaliën, waaronder gevaarlijke stoffen, welke vergunning was verleend voor een inrichting waarbinnen gevaarlijke stoffen in geen grotere hoeveelheden aanwezig mogen zijn dan de hoeveelheden die vermeld zijn in de bijlagen B en C van het Besluit tot wijziging van het besluit risico's zware ongevallen (Stb. 443, 1990), - zonder daartoe verleende vergunning die inrichting heeft veranderd, althans de werking daarvan heeft veranderd, immers had zij binnen die inrichting een hoeveelheid van ongeveer 1.176.413 kilogram, in elk geval meer dan 200.000 kilogram stoffen die als 'oxyderend' zijn ingedeeld overeenkomstig de indeling bij of krachtens de artikelen 2 en/of 6 van het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen aanwezig en/of in opslag en/of in voorraad, hebbende hij, verdachte, toen aldaar tot die feiten opdracht gegeven en/of feitelijke leiding gegeven aan de verboden gedragingen;"

4.3.1. Voor de beoordeling van het middel is het volgende wettelijk kader van belang:

(i) Art. 8.1, eerste lid aanhef en onder b, Wm luidt:

"1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:

(...);

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen."

(ii) Het tweede en derde lid (oud) van art. 8.19 Wm luidden:

"2. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt, indien wordt voldaan aan de bij of krachtens het derde en het vierde lid, onder a, gestelde voorwaarden, tevens voor veranderingen van de inrichting en van de werking daarvan, ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt.

3. Een verandering als bedoeld in het tweede lid wordt ten minste een maand voordat met de verwezenlijking ervan wordt begonnen, schriftelijk gemeld aan het bevoegd gezag."

Ten aanzien van de vraag wanneer sprake is van het veranderen van (de werking van) een inrichting in de zin van art. 8.1, eerste lid onder b, Wm en art. 8.19, tweede lid, Wm wordt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat tot de Wm heeft geleid, voorzover hier van belang, het volgende opgemerkt:

"Een eenmaal opgerichte en in werking zijnde inrichting is (...) over het algemeen geen statisch geheel. Vele inrichtingen worden veelvuldig veranderd of in hun werking veranderd. Deze veranderingen kunnen in enige soorten worden onderscheiden: veranderingen die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen op eigen verantwoordelijkheid van de drijver van de inrichting mogen worden aangebracht, veranderingen die gemeld moeten worden en veranderingen die vergunningplichtig zijn.

De eerste soort veranderingen speelt zich als het ware binnen de vergunning af, omdat in de vergunning de vergunninghouder impliciet of expliciet de vrijheid is gelaten om de desbetreffende veranderingen aan te brengen of omdat conform de vergunning wordt gehandeld.

(...).

Een tweede soort veranderingen van een inrichting of de werking daarvan betreft veranderingen, die weliswaar plaatsvinden in afwijking van hetgeen bij de vergunning is bepaald, maar die milieu-indifferent of milieugunstig zijn. Deze soort van veranderingen behoeft slechts te worden gemeld (...).

De derde soort veranderingen van inrichtingen en de werking daarvan zijn die veranderingen waarvoor de vergunninghouder òf een revisievergunning (...), òf een wijziging van zijn vergunning moet verkrijgen."

(Kamerstukken II 1988-1989, 21 087, nr. 3, blz. 30-31).

In de Memorie van Toelichting wordt voorts opgemerkt:

"Voor het milieu ongunstige veranderingen zijn uiteraard niet van het verbod om een inrichting zonder vergunning te veranderen of in zijn werking te veranderen vrijgesteld. Dit geldt ook voor veranderingen in de aard van de gevolgen van het milieu."

(Kamerstukken II 1988-1989, 21 087, nr. 3, blz. 81)

De Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer houdt ten aanzien van art. 24 van het ontwerp - het huidige art. 8.19 Wm - voorts in:

"Naar aanleiding van de vragen van genoemde leden over het meldingensysteem voor veranderingen in de inrichting wijs ik erop dat artikel 24 alleen van toepassing is op veranderingen in de inrichting, die geschieden in afwijking van de vergunning. Voor veranderingen die binnen de vergunning blijven, hoeft dus geen melding plaats te vinden."

(Kamerstukken I 1991-1992, 21 087, nr. 154a, blz. 15)

(iii) Art. 18.18 Wm luidt:

"Een gedraging in strijd met een voorschrift dat is verbonden aan een krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing, is verboden."

De Memorie van Toelichting bij deze bepaling houdt,

voorzover hier van belang, het volgende in:

"Uitdrukkelijk is bepaald dat een gedraging in strijd met een vergunningvoorschrift verboden is. (...). Aan overtreding van een voorschrift wordt niet minder zwaar getild dan aan het handelen zonder of in strijd met een vergunning (...). Dat ligt voor de hand omdat ook met de voorschriften wordt beoogd het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen die de inrichting zou kunnen veroorzaken. Ook voorschriften van administratieve aard - zoals meldingsverplichtingen - maken deel uit van het totale systeem. Ontbreekt een schakel daarvan, dan is handhaving van het geheel niet meer goed mogelijk. Dat het verboden is te handelen in strijd met bij of krachtens de wet gestelde algemeen verbindende voorschriften vloeit uit de wet zelf voort en behoeft dus niet expliciet te worden bepaald."

(Kamerstukken II 1988-1989, 21 087, nr. 3, blz. 101).

(iv) Voorschrift 3.17 van de aan de verdachte verstrekte Wm-vergunning luidt (bewijsmiddel 2):

"3.17 De verschillende gevaarlijke stoffen die volgens voorschrift 3.2 in de inrichting aanwezig mogen zijn, mogen in geen grotere hoeveelheden aanwezig zijn dan de hoeveelheden die vermeld zijn in de bijlagen B en C van het "Besluit tot wijziging van het besluit risico's zware ongevallen" Stb. 443, 1990."

(v) Voorschrift 3.2 van deze vergunning luidt, voorzover hier van belang (bewijsmiddel 2):

"3.2 (...)

In de loodsruimten die op de plattegrondtekening zijn aangeduid met "[1]" en "[2]", mogen de volgende gevaarlijke stoffen aanwezig zijn:

- klasse 5.1, stoffen die de verbranding bevorderen, met uitzondering van: stoffen die in het ADR (bijlage A) vermeld zijn onder het cijfer 20 of onder de letter "a"."

(vi) Art. 2 onder b (oud) Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten luidt:

"b. oxyderend: stoffen en preparaten die bij aanraking met andere stoffen, met name ontvlambare stoffen, sterk exotherm reageren;"

(vii) Het in § 2. (Algemeen) van het Besluit risico's zware ongevallen (Brzo) opgenomen art. 1a, eerste lid aanhef en onder c, (oud) luidt:

"1. De in deze paragraaf gegeven voorschriften gelden ten aanzien van inrichtingen waarin:

c. een gevaarlijke stof of een preparaat behorende tot een categorie als bedoeld in de bij dit besluit behorende bijlage III - met uitzondering van een gevaarlijke stof opgeslagen in ten minste een hoeveelheid als in bijlage II, eerste kolom, bij die stof is vermeld - kan worden opgeslagen, in tenminste een hoeveelheid als vermeld in de bij dit besluit behorende bijlage III, eerste kolom, bij de categorie waartoe die stof of dat preparaat behoort."

(viii) Het in § 3. (Bijzondere bepalingen) van het Brzo opgenomen art. 1g, eerste lid aanhef en onder c, (oud) luidt:

"1. De in deze paragraaf gegeven voorschriften gelden ten aanzien van inrichtingen waarin:

c. een gevaarlijke stof of een preparaat behorende tot een categorie als bedoeld in de bij dit besluit behorende bijlage III - met uitzondering van een gevaarlijke stof opgeslagen in ten minste een hoeveelheid als in bijlage II, tweede kolom, bij die stof is vermeld - kan worden opgeslagen, in tenminste een hoeveelheid als vermeld in de bij dit besluit behorende bijlage III, tweede kolom, bij de categorie waartoe die stof of dat preparaat behoort."

4.3.2. De in de tenlastelegging genoemde bijlagen B en C bij het Besluit tot wijziging van het Besluit risico's zware ongevallen (Stb. 1990, 443) zijn bij dat wijzigingsbesluit als bijlage II en III aan het Brzo toegevoegd.

Het Brzo behelst in de hiervoor onder 4.3.1 sub (vii) en (viii) vermelde paragrafen 2 en 3 een onderscheiden regiem voor wat betreft de voor de in die paragrafen bedoelde inrichtingen geldende voorschriften, waarbij de ingevolge paragraaf 3 geldende voorschriften strenger zijn dan die welke in paragraaf 2 zijn opgenomen.

4.4.1. De eerste klacht van het middel strekt ten betoge dat de tenlastelegging innerlijk tegenstrijdig is, omdat - aldus de steller van het middel - de feitelijke beschrijving van de tenlastelegging onder 2 primair betrekking heeft op de strafbepaling van art. 18.18 Wm, terwijl de tenlastelegging het aldaar omschreven handelen aanmerkt als een overtreding van art. 8.1 Wm.

4.4.2. Die klacht faalt. Die tenlastelegging is immers, gelet op haar bewoordingen, bezwaarlijk voor een andere uitleg vatbaar dan dat aan de verdachte wordt verweten dat [A] B.V., hierna: [A] wordt verweten dat zij zonder daartoe verleende vergunning de desbetreffende inrichting heeft veranderd, althans de werking daarvan heeft veranderd, terwijl hij verdachte daaraan feitelijke leiding heeft gegeven.

4.5.2. Ook die klacht slaagt niet. De kennelijke gedachtegang van het Hof komt er op neer dat [A] door - naar volgt uit de gebezigde bewijsmiddelen - 1.176.431 kilogram 'oxyderende' stoffen in opslag of in voorraad te hebben, terwijl haar slechts voor 200.000 kilogram vergunning was verleend, de (werking van de) desbetreffende inrichting heeft veranderd in de zin van art. 8.1, eerste lid aanhef en onder b, Wm. In dat verband heeft het Hof klaarblijkelijk geoordeeld dat in aanmerking genomen de mate van overschrijding van de toegestane hoeveelheid van bedoelde stoffen van een - voor het milieu ongunstige - verandering van de (werking van de) inrichting in vorenbedoelde zin kan worden gesproken.

Een en ander geeft tegen de achtergrond van de hiervoor onder 4.3 vermelde regelgeving en wetsgeschiedenis geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, terwijl het evenmin onbegrijpelijk is, meer in het bijzonder gelet op de omstandigheid dat de aangetroffen - en bewezenverklaarde - hoeveelheid van bedoelde stoffen meebracht dat ingevolge het Brzo ten aanzien van de desbetreffende inrichting een strenger regiem van voorschriften van toepassing was dan het regiem dat gold voor de hoeveelheid waarvoor de vergunning was verleend.

4.6.2. Het Hof heeft naar aanleiding van een daaromtrent in hoger beroep gevoerd verweer overwogen:

"Dit verweer is ongegrond, omdat genoemd artikel 8.1 een andere strekking heeft - en ook andere bestanddelen bevat - dan genoemd artikel 18.18 en derhalve beide bepalingen niet in de door de raadsman bedoelde verhouding ten opzichte van elkaar staan."

5.2. De bewezenverklaring onder 1 luidt, voorzover voor de bespreking van het middel van belang:

"dat [A] B.V. (hierna te noemen: [A]) op 28 februari 1996 te Rotterdam, terwijl aan [A] door Burgemeester en Wethouders van de gemeente Rotterdam bij besluit van 12 november 1993 een vergunning krachtens de Hinderwet was verleend (welke vergunning op grond van artikel XXII van de Wet van 2 juli 1992, Stb. 14 wordt gelijkgesteld met een vergunning verleend krachtens de Wet milieubeheer) tot het in die gemeente in of op percelen gelegen aan de [a-straat] nummers [1, 2 en 3] aldaar, in werking hebben van, een inrichting bestemd voor/tot (een) op- en overslag(bedrijf) van koopmansgoederen en chemicaliën waaronder gevaarlijke stoffen, opzettelijk, zich heeft gedragen in strijd met een of meer voorschriften verbonden aan voormelde vergunning, met name de voorschriften 3.1 en 3.2,

immers (...)

- waren in die inrichting

- een hoeveelheid (van ongeveer 4717,5 kilogram) van de stof Methamidophos 600gr/lt., zijnde een bestrijdingsmiddel als omschreven in de voormelde vergunning, en

- een hoeveelheid (van 2172 althans 1800 kilogram) van de stof (2,4-D) Amine Salt, zijnde een bestrijdingsmiddel als omschreven in de voormelde vergunning, en

- een hoeveelheid (van ongeveer 9780 kilogram), van de stof Melgicide (S 20 en/of S 50), zijnde telkens een bestrijdingsmiddel als omschreven in de voormelde vergunning, opgeslagen, hebbende hij, verdachte, toen aldaar tot die feiten opdracht gegeven en/of feitelijke leiding gegeven aan de verboden gedragingen."

8.4. De door het Hof als bewijsmiddel 1 in de aanvulling op het verkorte arrest opgenomen verklaring van de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep houdt onder meer in:

- dat de verdachte verantwoordelijk was voor de dagelijkse gang van zaken bij het bedrijf [A];

- dat de verdachte bij uitbreiding van zijn bedrijf rond 1994 geen aanvullende vergunning heeft aangevraagd;

- dat de verdachte aan de medewerkers in de loods, die geen deskundigheid in de vorm van een certificaat of een diploma bezaten, instructies gaf, terwijl verdachte dagelijks 1 of 2 keer door de loodsen liep;

- dat de verdachte verantwoordelijk is voor de naleving van de vergunning; dat het naleven daarvan vaak erg veel geld kost; dat met het oog op het voortbestaan van het bedrijf een afweging wordt gemaakt over het al dan niet naleven van de voorschriften;

- voorts houdt die verklaring in:

"Wat de feiten 4 en 5 betreft: ik ken het TNO-rapport. Mijn werknemer [betrokkene 1] constateerde dat er blauwe vaatjes op de grond lagen. Mijn werknemer [betrokkene 2] werd erbij geroepen, ze zijn de vaatjes meteen recht gaan zetten. Men zag een hoopje, voordat ze erbij waren is het gaan branden en met een paar seconden stond de hele loods in brand. Men moet eerst een aantal pallets weghalen voordat men bij het spul kon komen. Ik behoor te weten dat er niet met poeder maar met bluswater geblust moest worden. Er waren geen brandhaspels.

Mij is bekend dat de stabiliteit van sommige chemische produkten na verloop van tijd afneemt. Ik wist dat die witte vaatjes al een tijdje opgeslagen stonden. Ook besef ik natuurlijk dat dat het risico van brand en explosie en branduitbreiding als gevolg van een incident groter is naarmate de aanwezigheid van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen groter is.

Ik weet dat je verschillende stoffen verschillend moet blussen. Stoffen van klasse 3 moet je afschuimen, stoffen van klasse 5.1 moeten met water worden geblust. Het water moet worden aangevoerd via een slang. Ik heb er niet bij stilgestaan dat die voorziening niet getroffen was. Ik ben door mijn personeel nooit aangesproken op het feit dat er geen water was om te blussen. De actie had van mij moeten komen. Het is mijn verantwoordelijkheid. [A] had geen vergunning voor het in de lucht brengen van gevaarlijke stoffen. Ik betwist niet dat er bij brand stoffen en rookgassen als onder punt 5 omschreven in bedoelde concentraties en hoeveelheden zijn vrijgekomen en in de lucht zijn gebracht.

Ik ben ermee bekend dat de verschillende categorieën stoffen gescheiden moesten worden opgeslagen."

De Hoge Raad:

Vernietigt de bestreden uitspraak, doch uitsluitend wat betreft de beslissingen ten aanzien van het onder 1 tenlastegelegde en de strafoplegging;

Verwijst de zaak naar het Gerechtshof te Amsterdam, opdat de zaak in zoverre op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan;

Verwerpt het beroep voor het overige.